毕节市土地整治实施中存在的一些问题及建议

陈军+彭刚

摘 要 随着社会经济的不断发展，城市现代化建设也不断地加快。在城市发展过程中，土地资源日益紧张，使得城市土地整理日益受到人们的重视。合理利用土地资源对提高土地资源经济效益，促进城市建设的发展具有重要意义。基于此，分析毕节市土地整治实施中存在的一些问题，为加强土地整治项目管理，持续有力推进毕节市土地整治工作，提出相应的建议。

关键词 土地整治；建议；毕节市

中图分类号：F301 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.03.046

经过多年的探索和实践，毕节市土地整治工作总结出了一套行之有效的管理措施及办法，在制度建设、理论技术研究和实践运用上取得了较大的成效，对缓解人地矛盾、协调人地关系、完善农业基础设施、保证粮食安全等方面起到了重要作用。土地整治为毕节市坚守耕地红线、巩固粮食生产安全基础提供了有力保障，毕节市耕地总量动态平衡。但是，土地整治是一项综合性的系统工程，毕节市在土地整治实施中还存在一些问题，本文结合存在的这些问题提出相应的建议。

1 项目实施中存在的问题

随着土地整治工作持续不断的推进，取得了较好的成效，总结了不少的成功经验，制定了一等系列的相关设计标准、规程、规范，有效地规范和指导了土地整治顺利开展。但毕节市在推进土地整治实施过程中也还存在统筹协调不足、部门合力不强，重申报、弱监管、轻管护、后期管护缺乏资金保障，规划设计变更频繁，监理不到位，组织资料提交验收阶段时间长，审计核减工程量较大，整治模式单一、生态建设方面有待加强等问题，这些问题影响了毕节市整个土地整治工作的持续有力推进及土地整治项目建设成果充分发挥作用。

1.1 统筹协调不足，部门合力不强

土地综合整治是为了整治农业基础设施，改善农业生产条件，除了国土资源部门开展的土地整治建设项目外，还有农业部门、水利部门实施的各类涉农建设项目等，各部门均有涉农专项资金预算。虽然不同部门的项目侧重点不尽相同，但在对改善农业生产条件、保护耕地和提高耕地质量的目的却是一致的，而目前各部门在规划布局、项目安排、资金使用等方面各自为政，互不协调，整合力较差，导致项目区规划内容重叠，目标不能如期完成，资金使用效率低等问题，这在一定程度上影响了土地综合整治作用的有效发挥。

1.2 重申报、弱监管、轻管护，后期管护缺乏资金保障

开展土地整治工作以来，在项目实施中实现了项目法人制、招标制、合同制、公告制、监理制、审计制、日常办公制的土地整治项目“七制”管理，但一些地方还存在重申报、弱监管、轻管护现象。1）地方在项目申报上较重视，积极性较高，然而在施工环节中的监管及后期的管护上却重视程度不高。项目建、管、用责任不统一，项目竣工后均按照“谁受益、谁管护”的原则，将项目移交给所在的乡镇政府、村委会管护，简单地制定了后期管护措施，但由于后期管护体系不完善，后期管护利用力度不够，管护主体及权责不明确，项目区受益人群大多管护意识不强，当地财力有限，管护资金无法落实等，致使建成后工程及基础设施不同程度被破坏，管护效果并不理想。2）土地整治的相关规程中没有对项目后期管护费用是多少、谁来用、怎么用等事项进行明确，后期管护资金得不到有力保障，项目后期管护投入的时间长，如果没有专项资金的持续投入，后期管护工作的开展较难。严重影响工程的使用寿命，同时也降低了土地整治项目作用的有效发挥。

1.3 规划设计变更频繁

在项目实施过程中施工方提出规划设计变更的比例较多，土地整治是一项系统工程，涉及农业、水利、道路、林业、环保、工程预算等众多学科，由于项目设计单位人员的专业知识层面较单一，对土地整治是对田、水、路、林、村的综合治理理解不全面，对整个土地整治需涉及的知识结构不系统，经验又不丰富，只按国土部门土地整治相关的规程、规范、设计标准进行设计，同时项目现场勘察不足，征求当地村民意见不够，规划设计深度不够，存在一些工程设计的不合理和预算资金不足，设计不能很好地指导施工。导致项目实施过程中施工方提出规划设计变更频繁的现象。

1.4 监理单位监理不到位

工程监理单位是受业主单位委托，承担其项目管理工作，具体负责对所建项目的进度控制、质量控制、投资控制，安全控制，以及合同和信息的管理等，是项目建设成功与否的关键因素。然而，在项目建设中监理人员存在意识薄弱、工作马虎，不认真，不履职，不到位，关键性工程和工序的监管，以及各阶段性的验收等环节走过场，敷衍了事、把控不严，未严格按照上一道工序或工作不合格，不能进入下一道工序或工作的原则执行，造成监理单位失去了应有的过程管理和质量监理作用，监理成为了摆设，造成所建项目相关工程成果资料不齐、不符合相关规定等现象，部分工程质量不过关等后果。

1.5 基层土地整治机构不健全

土地整治是一项涉及多部门、多行业、多学科的系统工程，而且建设任务重，有大量的技术规范管理、项目实施监管、后期管护督促工作，对土地整治机构人員在业务素质上有一定的要求。基层国土资源部门都相继成立了土地整治机构，但普遍存在对机构队伍建设的不重视，人员不足、技术力量薄弱等问题较为突出，跟不上项目选址、规划设计审查、项目实施监管等各环节管理需要，一定程度上影响了土地整治工作在整体水平上的提高。

1.6 组织资料提交验收阶段时间长

由于在施工、设计变更、监理等环节上的工作不细致，日常资料管理不规范的原因，在项目施工结束后，在组织资料提交验收阶段，要提交的相关资料不齐全，组织资料提交验收的时间较长，影响了整个项目的完工时间，造成了项目到期未验收，同时也影响了项目移交使用及缩短了土地整治项目发挥作用时间。

1.7 审计核减工程量较大

在土地整治审计环节出现审计核减工程量较大，主要体现在土地平整工程量及其他一些隐蔽工程量的核减，土地平整工程量大多是隐蔽工程，由于上述在设计上不细化、监理不到位、管理薄弱等的原因，导致了在审计环节对隐蔽工程量核实的支撑材料不足，使得在审计环节出现审计核减工程量较大。endprint

1.8 整治模式单一，与相关产业的结合较弱

由于土地整治工作的任务量较重，要求完成时间相对较短，项目数量较多，面较广，相关业务人员较少，土地整治工作在一段时期内出现了整治模式的单一化，只片面重视单一的数量化。在与农业的产业化、易地扶贫搬迁、促进生态环境建设等项目的结合上体现得不充分。

1.9 土地整治在生态建设方面有待加强

土地整治项目在建设过程中，对具有生态景观化的工程技术考虑不够。土地整治工程中在生态环境建设设计上还有不足。项目规划设计生态景观建设内容较少，同时又缺乏生态景观工程技术和经验等方面的指导和借鉴，有关生态景观建设的资金投入不足。

2 几点建议

土地整治工作应在统筹机制、统筹规划、统筹资金、统筹管理、加强队伍建设的基础上，坚持实施差别化土地整治、分类实施、整体推进，继续建立和完善土地整治的相关规章制度，强化项目管理，储备专业人才，更好地为土地整治工作的顺利进行奠定基础。

2.1 统筹机制，形成部门合力，加强规划衔接

建立专门的领导机构统筹组织土地整治工作，落实土地整治共同责任，通过创新组织领导工作机制，建立政府主导、国土搭台、部门联动、统筹规划、整合资金、多部门参与的工作机制，统筹推进土地整治的各项工作，使土地整治工作达到组织有力、严密配合、科学高效。土地整治规划做好新的“三个衔接”，通过与旅游产业规划相衔接，打造综合生态整治景观；与易地扶贫搬迁规划及集中连片贫困区扶贫规划相衔接，切实做好移民区土地整治，解决移民的生产生活问题；与村镇建设规划相衔接，加快推进美丽乡村建设，充分发挥土地整治规划的综合整治效益，最终为推动新型城镇化建设、生态移民、景观农业、现代农业、生态建设奠定基础。

2.2 建立健全管理制度，强化项目过程管理

1）认真研究、查清项目从选址到立项、设计、下达资金、招投标、建设和验收等各个环节存在问题的原因，制定《土地整治工程管理制度》，建立项目定期巡查和抽查制度、信息报送、建设安全生产、竣工验收、建设工程质量保修以及建设工程合同等方面进一步加强管理。2）简化流程，提高工作效率，切实缩短项目周期。3）严格过程监督，将工作重心转移到项目实施的协调、管理上，加强行业指导，提高工程质量，建立诚信监管体系和“黑名单”管理制度，实行奖罚制度。4）加强对监理单位的监督管理，建立《土地整治监理单位及其监理人员考核办法》《土地整治项目工程监理办法》，做到奖罚严明，促进监理工作健康开展。切实提高项目工程建设中的管理水平，确保工程建设质量。

2.3 拓宽资金渠道，创新后期管护制度

1）整合各项涉农资金全力投入土地整治，建立健全地方各级政府涉农资金整合和统筹安排机制，保障项目后期管护资金。坚决扭转重建设、轻管护的倾向，因地制宜建立健全后期管护制度，建立健全项目资产管护机制。2）落实管护主体，有效发挥土地整治工作作用和效益。3）明确管护专项资金，项目的后期管护费用按一定比例提取，在预算中单独列支，用于综合整治项目区的后期管护。4）建立专门的资金账户，专款专用。5）形成部门管护与群众管护相结合的共同管护机制。

2.4 加强基层土地整治队伍建设

基层土地整治队伍着力配备、技术服务（含土地规划、农田水利、工程概预算等）、资金管理、权属调整、档案管理等多方面的专业技术与管理人才，建成和健全一支结构合理、业务素质高的土地整治专业队伍，为项目的顺利开展提供组织和技术保证，加强项目从选址到立项、设计、下达资金、招投标、建设和验收等各个环节中的管理，减少上述问题的发生。

2.5 完善创新土地整治模式，突出土地整治差异化

土地整治功能应从原来的只重视单一数量化向重视数量、质量、生态并重的方向转化，土地整治也应体现出不同区域、不同目标、不同整治方式的变化。在新形势下，土地整治要实现耕地质量提升、占补平衡、助推精准脱贫、促进生态环境、统筹城乡发展等多个目标，着力推进土地整治实施机制和管理创新，激发多元主体参与土地整治积极性，按照缺什么補什么，需要什么就配套什么的原则，与地方地理特点、民族文化特色相结合，实行差别化的土地整治，从而带动地方产业和经济的发展。

2.6 着力推进土地生态环境综合整治

1）遵循节水增地、改善生态、移民致富的原则，积极开展以生态建设为主要目标的土地生态环境综合整治项目，大力实施异地扶贫搬迁土地整治工程，在加强土地生态环境建设和生态功能区保护的基础上，积极引导利用土地整治后的耕地开展特色农业产业建设。2）通过对田、水、路、林、村的综合整治和改造，加强农田生态景观设计，保持田园生态风光，使项目建设实现增产增收和保护生态的统一。3）通过结合各地的特色农业和自然特色，现代农业产业，发掘土地整治的生态价值，使土地整治与生态建设的有机结合，实现土地开发整理与生态建设的协调推进。

（责任编辑：刘昀）endprint