海绵城市PPP项目投融资模式应用探讨

2018-02-22王艳华

项目管理技术 2018年11期

关键词：海绵建设

王艳华

(中国市政工程中南设计研究总院有限公司，湖北武汉 430010)

0 引言

2013年，海绵城市建设的概念在国家层面首次提出，并于2015年确定了16个首批试点城市，海绵城市建设作为一项国策在全国推行，PPP项目投融资模式在海绵城市建设中也得到了广泛应用。

1 海绵城市建设的投融资需求分析

1.1 海绵城市建设的现状

自2014年开始，海绵城市建设相关配套政策陆续出台，财政部、住房城乡建设部、水利部《海绵城市建设试点城市申报指南》提出将海绵城市建设的投融资模式创新性作为一项重点评审内容，对投资规模经济合理性、地方财力可承受度、建设和运营采取政府和社会资本合作(PPP)模式提出了要求。鼓励海绵城市建设创新体制机制，建立政府与社会资本风险共担、利益共享的合作模式。

自2016年开始，海绵城市建设进入加速推进阶段。实践中发现当前海绵城市行业培育正处于关键期，行业规模小、产能有限、融资渠道不畅等问题客观存在，政府投入仍是海绵城市建设的主要资金来源，缺乏有效市场机制的盈利模式是制约海绵城市建设引入社会资本的障碍。然而，海绵城市建设是一个系统工程，是城市水系、城市管渠、公园绿地、市政道路和小区公建等工程类型的组合，需要有强大持续的资金筹措能力、大量具备全产业链相关技术的企业以及良好的运营管理能力。

1.2 海绵城市建设的投融资困境

从总体上看，海绵城市建设涉及面广、规模大，对项目投融资的要求较高，且具有鲜明的行业特征，结合首批海绵城市建设实践经验，当前实践中存在的主要问题包括：

(1)资金需求量巨大。海绵城市在建设阶段和运维阶段都需要巨额资金支持。即使对于少数试点城市，中央财政补助也很有限,因此地方政府在海绵城市建设中普遍面临较大资金压力。在当前地方政府融资渠道全面收紧的情况下，如何筹集资金、形成持续稳定的资金投入，成为建设海绵城市的首要问题。

(2)回报机制不稳定。海绵城市属于公共服务设施建设，仅靠市场力量无法有效调节，短期内效益无法体现，影响了社会资本进入海绵城市建设的积极性。

(3)涉及的项目权属复杂，不便于经营和评估。海绵城市建设既有道路、公园等公益性基础设施，也有住宅、商业体、企业配套设施等权属物业，资产权属复杂，分属不同行业主管部门管理，传统的融资模式基本无法实现系统的一体化项目融资。

(4)对项目融资的可持续性要求更高。在传统融资路径下，基本上是针对项目进行的短期建设融资。海绵城市的建设与改造是个长期的系统行为，需要在长期运营中不断追加投资进行设施维护，否则建设形成的资产很难保持持续的可用性。因此，海绵城市建设对项目融资的可持续性提出了更高要求。

1.3 海绵城市建设适用的项目投融资模式

海绵城市目前在实践中有三种常见的投融资模式：

(1)传统政府投资模式。由各片区政府主管部门根据职责分工分段实施，相互之间缺乏协调和统筹，造成项目碎片化，往往达不到整体改造效果。

(2)城投主导模式。以城投等地方政府平台公司为主体组织项目实施是较常见模式，但在当前平台公司整体面临脱钩转型的形势下，该模式受到较大限制。

(3)将项目打包采用PPP模式。引入社会资本参与投资、建设和运营管理，鼓励风险分担、利益共享，发挥整体效益。

1.4 海绵城市建设PPP模式应用现状

民营资本活跃度日益提高，为海绵城市PPP项目的实施创造了良好的市场基础。现在海绵城市已进入第二批试点阶段，根据第一批海绵城市试点的实践情况看，在试点城市建设中，PPP社会资本投资占总投资额比例，除鹤壁市外均超五成，若剔除财政部补助部分，占比还将更高，说明PPP模式在海绵城市建设中起到了重要作用。

采用PPP模式运作的海绵城市项目呈快速增长态势。依据财政部PPP项目库，截至2016年9月，全国已明确公示的海绵城市PPP项目达36个，投资额达689亿元，比2016年3月末增加200多亿元。

虽然海绵城市进展迅速，未来市场容量不容小觑，但总体上市场基础薄弱，参与海绵城市投资与建设的社会资本有待培育和发展。海绵城市的融资能力和技术标准是制约市场的两大因素，未来盈利模式有待创新。

总体上看，虽然目前PPP模式在海绵城市建设中的运用还处于探索和积累阶段，但国家政策支持力度在逐渐增强，市场基础已经逐步搭建起来，前景向好。PPP模式实现了建设运营管理一体化，有利于取得当地居民的支持，系统地考虑建成后的运营服务整体外包等，是解决当前海绵城市投融资难题的有效途径之一。

2 海绵城市PPP项目实施中存在的问题

从推进的现状看，海绵城市PPP项目在实践中已逐步趋于规范，但由于处于探索阶段，目前尚存在一些需要注意的问题。

2.1 项目审批程序复杂、周期长

海绵城市PPP项目不但PPP阶段的审批环节多、周期长，而且存在传统前期审批与PPP审批流程的衔接问题，这增加了海绵城市PPP项目全过程管理的难度。导致一个海绵城市PPP项目从项目策划至PPP项目公司成立耗时较长，重复性工作较多，协调工作量巨大，过程中有大量重复审批等问题，加重了工期控制难度。

2.2 项目回报机制单一，盈利模式有待创新

海绵城市承载缓解内涝、控制污染、雨水回收利用、改善生态环境等功能，多数具有公用事业性质，不具营利性，而且项目周期长，存在收益上的不确定性。目前国内尚无雨水排放收费相关制度，暂时不能发挥海绵城市建设的市场机制。当前海绵城市PPP项目仍以政府付费为主，有待探索完善制度和创新盈利模式，在合法合规的前提下捆绑经营性项目，推进海绵城市PPP项目投融资模式。

2.3 建设标准不完善，技术创新能力要求高

海绵城市建设涉及规划、建设、园林、市政、环保、水利等多个领域，以前这些专业之间互相分割、技术封闭，在PPP项目实施中，不但需要将以上技术模块重新整合，还需要针对建设和运维过程中的问题不断进行新技术、新材料、新工艺的系统研发。目前关于海绵城市建设的国家标准尚不完善，各地出台的各种规划、标准也不统一。这对项目公司的技术整合能力和技术研发能力提出了更高要求。

2.4 社会资本参与积极性不高

虽然各地积极出台相关激励政策，吸引社会资本广泛参与海绵城市PPP项目，但由于国内海绵城市投资市场刚刚起步，全产业链整合度不高，能完整运作海绵城市PPP项目的企业不多。再加上海绵城市PPP项目可经营性不强，对社会资本的吸引力有待提高。此外，地方政府支付能力和信用状况也是影响海绵城市PPP项目吸引力的重要因素之一。

2.5 运维管理和绩效考核难度大

海绵城市PPP项目合作期一般为10年左右，采取PPP模式建设的海绵设施，运营期按合同约定，由PPP项目公司负责设施运营维护；运营期满后，按照PPP合同约定及有关政策规定，由接收部门进行维护管理。海绵城市的运营管理较为复杂，涉及的权属部门较多，民众认知不一致。部分海绵设施并不是单独存在的，与其他物业的界限划分不明确，易导致责权利混淆，极易产生责任纠纷，并影响绩效考核的准确性。

从目前试点城市来看，海绵城市的绩效考核尚未建立科学体系，考核的目标难以测量、考核的内容覆盖不全、考核的方法难以选取，风险分担与责任边界不清，使按效付费的实操性大打折扣。

3 海绵城市PPP项目操作的控制要点

3.1 发挥连片效应，按汇水分区项目打包

按照汇水分区将零散项目打包采用PPP模式，解决海绵城市的复杂属性和碎片化问题，每个汇水分区的海绵城市项目类型尽可能多样化，发挥连片效应和整合优势。

3.2 挖掘可经营性资源，保证投资回报的合理稳定

考虑到海绵城市PPP项目公益性较强的特点，应结合市场行情合理确定社会资本的收益水平。市场上判断项目盈利能力的主要参数是财务内部收益率。根据《建设项目经济评价方法与参数》(第3版)，参考行业平均回报水平，海绵城市社会资本的资本金财务内部收益率按6.5%～8%较为合理，同时在项目选择上应尽可能捆绑经营性项目(如污水处理厂、停车场、配套商业等)，增加社会资本投资的积极性，拓宽收益，减少政府财政投入。