中国农垦体系四十年改革历程：路径、成就和挑战

王曙光

（北京大学经济学院，北京 100871）

改革开放之后，我国农垦体系经历了40年跌宕起伏，在体制变革上不断探索和尝试。1978年至1992年之前，尤其是80年代初期的一段时间，农垦改革的主要思路是模仿当时国有企业改革以及农村经济体制改革的思路，进行放权让利和承包制改革，试图在改善分配机制和激励机制上突破传统体制。放权让利的目的是给农垦企业（农场）更多的经营自主权和更大的行动空间，从而激励农垦企业（农场）根据自己的资源禀赋条件和当地市场的状况而改善经营、提升市场竞争力，而承包制改革的目的是让农垦企业（农场）职工的收入与自己的劳动更直接地挂起钩来，打破原来的大锅饭体制。这些改革尝试，受到当时农业体制改革尤其是联产承包责任制改革所释放的巨大能量的鼓舞，并没有考虑到农垦体系特殊的产业特征和运行特征，也没有对农垦的制度变迁进行较为深入系统的顶层设计，因此在短暂的热情之后，农垦体系的承包制改革就陷入了困境。改革开放初期的国有企业改革也几乎做出了雷同的路径选择，放权让利和承包制改革在农业中的成功实践让当时的改革推行者在改革初期天真地相信“一包就灵”。

20世纪80年代这些以利益的局部调整和激励机制的局部改善为特征的农垦改革，虽然在一定程度上、在一定历史阶段调动了一些职工的积极性，使农垦企业的自主权有所提高，但是其成效是非常有限的，“边际意义”上的改革没有触动农垦体制中的产权结构和管理体制这些带有根本性的问题，农垦身上背负的巨大包袱也没有得到及时的“卸载”，从这个意义上说，农垦体制的改革实际上大大落后于一般工业领域的国有企业改革在后来的改革步伐。农垦改革的设计者在改革路径选择上存在着明显的时代局限，他们看到了改革的必要性，却没有真正深刻认识到农垦的本质和使命所在，因此在改革开放之后十几年的时间中，农垦体系一直陷入承包制的思路而没有大的突破。在一些农业现代化程度高、农业装备水平高、农业社会化服务水平高的垦区，由于实施了承包制改革，在短时间内将原有的高度现代化的机械装备进行了处置，从而从根本上放弃了农垦的高度现代化和机械化的农业生产方式，承包制下的职工在自己的小地块上开始了“传统”的小农劳作，使农垦的农业机械化和装备水平大大下降，几十年中形成的高度现代化的农业社会化服务体系也瞬间坍塌，给农垦体系的发展造成了严重的影响。这一阶段改革的教训极为深刻，值得汲取。

1992年至2001年间，农垦管理体制和内部制度安排有了较大的变化，明确了农垦体制要从行政化管理体制向集团化和企业化过渡这一改革总方向，这是一个明显的进步。农垦要从政府职能中解放出来，这是当时农垦各界的共识。由于将大量的精力陷于政府应该关注的公共服务领域，比如教育、养老、社会保障和社会救济、医疗卫生等，农垦企业对于改善企业经营的关注被严重减弱，在1992年中国确定要建立社会主义市场经济体制之后，农垦在体制上的不适应更加突出。当农垦外部的环境正在变得越来越市场化的这个历史时期，农垦内部的运行体制还保留着浓厚的计划经济特征，其担负的庞大的政府职能在很大程度上束缚了农垦的发展。农垦的以去行政化为目的的管理体制改革在20世纪90年代有了一定的进展，但从总体来看，这一问题仍旧严重地存在于各大垦区。

这一时期继续推行的所谓“四到户”（承包到户、核算到户、盈亏到户、风险到户）的承包制改革，实际上与集团化和公司化的发展战略并不“耦合”，微观经营主体的分散化与农垦体制的集团化之间包含着内在的悖论，农垦的体制优势在“承包到户”的思想指引下也基本上丧失殆尽。这种亦步亦趋模仿家庭联产承包责任制而不顾农垦体系作为“社会主义大农业”主力军地位和保障国家粮食安全的“航母”地位的改革模式，被证明是不成功的，给农垦体系带来巨大的消极影响。同时，承包制下农垦的行政职能与企业职能的混合问题仍然没有得到彻底解决。

2002年之后，尤其是2015年之后，农垦体制开始了比较深刻的集团化和产业化改革，尤其是2015年中共中央和国务院出台了《进一步推进农垦改革发展的意见》，明确了未来农垦改革的主导方向，农垦改革进入了快车道，也进入了一条康庄大道。这几年，农垦体系得到比较迅猛的发展，农垦体系的农业总产值、利润总额和上缴税费等指标都有比较显著的增长。可以肯定地说，从总体上，农垦体系已经走过了最为艰苦的低谷阶段，而进入了一个比较顺畅和平稳的发展阶段和比较深刻与综合的深化改革阶段。而且可以更肯定地说，走过这一深化改革阶段之后，我国农垦体系将必然再次发挥出巨大的体制优势，在中国农业产业化和保障粮食安全方面发挥更大的作用，在国际农业竞争中日益体现出自己独特的竞争优势。

当然，当下的农垦体系还存在着若干问题，有些问题还比较棘手和尖锐，需要全社会予以关注，需要进一步的学术研究以深刻揭示存在的问题与解决之道，更需要更为综合和科学的顶层设计。大而言之，我国农垦体系的问题和挑战主要体现在以下方面：

第一是地位边缘化。在很长一段时间中，农垦在我国公众、学术界、媒体以及决策层的地位被严重边缘化了，这导致农垦这个拥有近一亿亩耕地、近三百万职工队伍的庞大的体系，在社会上几乎没有任何声音，绝大多数人对农垦这个词极其陌生，绝大多数人对农垦现在是否还存在并不明了。在决策层面，我们对于农垦的战略地位在很长一个时期中有所忽视，没有意识到农垦的重要地位，对农垦的认识缺乏战略高度，这在一定程度上使农垦体系的改革和发展大为滞后，几乎成为国有经济体系中改革最为迟缓的领域。同时，决策层对农垦体系可以发挥的“与全球垄断资本主义粮食厂商进行有效竞争从而保障国家粮食安全”的重要作用没有清醒的认识，从而在国家粮食安全层面以及培植我国具有国际竞争力的粮食企业方面，丧失了一些宝贵的历史机遇。这些教训都是值得汲取的。搞社会主义市场经济，是不是就一定要把这些对中国的国计民生极为重要的国有部门边缘化？当时不是，肯定不是，相反，我们还要运用一切创新手段将这些关系国计民生的、承担重大国家使命的国有部门做大做强。所以边缘化要不得。十九大提出要深化农垦体制改革，就是要扭转这种边缘化的局面。

第二是经营碎片化。这是在1978－2001年近20年的时间中，对农垦进行“承包到户”的承包制改革的后果。农垦这样一个在农业生产方面具备极大的规模化优势的现代社会主义大农业，却模仿农村家庭联产承包制的做法，将其改革方向定位于单干的小农，使农垦的巨大机制优势难以发挥，使农垦的现代化农业倒退回单一农户生产，使农垦的经营严重碎片化、分散化，这是一个历史的倒退，对我国农垦体系的发展产生了很大的负面效果。经营碎片化之后，整个农业产业链的规模化优势丧失殆尽，科技研发、机械化以及产供销一条龙的综合化农业服务被削弱，粮食生产的国际竞争力被削弱。2015年中央提出了集团化和产业化的基本改革思路，是对经营体制碎片化的及时的矫正。

第三是产权单一化。农垦是国有经济的重要组成部分，其所有制结构应保持稳定，但这并不意味着农垦体系不能进行一定的产权改革。当前，国有企业的混合所有制改革正在深入推进，这对于国有企业的产权结构多元化和内部治理结构规范化都有很大的促进作用。长期的产权单一，使得农垦的激励机制和约束机制都比较僵化，内部治理机制效率较低，决策的科学性和应对市场变化的能力也比较低。因此，在合理的范围内进行混合所有制改革，尤其是引进一些在农业生产领域有一定实力的战略投资者和社会资本，对于农垦体系完善经营机制、改善公司治理、提高决策效率等，有重要意义。当前农垦体系的股权多元化试点工作正在展开，但是在这个过程中，要严防国有资产流失和变相的私有化。

第四是经营体制僵硬化。农垦长期以来形成的管理体制，既有早期军事管理体制的影响，也有后来的行政化管理体制的影响。应该说，这种传统管理体制的形成，是历史性的，有其历史的必然性，也发挥了应有的历史作用，不能全盘加以否定。但是农垦作为一个产业部门的企业性质与作为一个行政管理机构的政府性质，一定要加以隔离，否则，一身两任，必然会影响其长远发展。经营体制僵硬化的弊端之消除，要与农垦剥离社会管理职能相结合，2017年以来的农垦改革正是以此为重点和核心。把一切政府和社区的功能还给政府和社区，把一切企业和产业的功能还给农垦，这是当前改革的本质。未来很长一段时间内，都要理顺好农垦与当地社区的关系，理顺好农垦与地方政府的关系，这里面财政收支和权能划分是关键环节。

第五是功能复杂化。农垦在历史上形成的经济功能、社会功能和国防功能的合一，在特殊时期扮演了极为重要的历史角色，应该给以历史的正确的认识。当然，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，农垦的这种功能复杂化的情况，对于其企业绩效的发挥，对于其管理体制的理顺，已经产生了比较大的消极作用。因此，适时地对农垦的功能结构进行重新理顺，是必要的。不可否认，我国大面积边疆省份和海防省份中，农垦的国防功能在一定程度上还存在，但是即使在这些省份，农垦的国防功能的发挥机制和运行方式，与建国初期的几十年也有深刻的、重要的差异。这也要客观承认，否则在农垦的企业化和集团化改革中，我们的很多政策也会有偏颇。所以既要重视农垦的国防功能，同时又要以新的历史眼光和新的定位来看待这种国防功能，不能一概而论。而在非边疆省份和非海防省份，农垦的角色和定位就比较单纯，企业化的成本和阻力就小些。社会职能当然在当前也要进行比较彻底的分割，而且今天从财政体制和国家经济实力来说也有了彻底剥离农垦社会功能的基本条件和可行性。因此，农垦在未来的改革趋势是企业化，是回归其作为企业的本质，严格来说，它是一种担负中国农业产业化和农业安全的特殊的社会主义国有企业。

第六是产业偏移化。在农垦改革的过程中，我们不能不看到，有些农垦企业出于市场竞争和利润的压力，选择了农业以外的其他领域。从市场的角度来说，似乎也无可厚非，一定的经营多元化有利于企业的发展。但是，要警惕一些农垦企业完全脱离农业产业而搞所谓的多元化经营，由于偏离了农业产业，一些农垦企业已经不能担负农业产业化和农业安全的使命，这种趋势是非常有害的，必须在实践中加以注意并及时纠正。