新型城镇化推进精准扶贫：内在逻辑及实现途径*

2018-02-21黄开腾

西部论坛 2018年1期

黄开腾

(1.广东技术师范学院管理学院，广州 5106652； 2.贵州民族大学民族学与社会学学院，贵阳 550025)

一、引言

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。”2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，进一步强调要走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量，并对未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务进行了全面部署。所谓新型城镇化，是指在科学发展观的指导下，遵循城镇化的基本规律，以全面提升城镇化质量和水平为目标，坚持以人为本，强调城乡统筹、社会和谐、环境友好、集约发展和规模结构合理的城镇化发展模式(盛广耀，2013)[1]。与传统城镇化相比，新型城镇具有独特的特征：传统城镇化热衷于城镇规模的扩张，而新型城镇化以提升城镇化质量为目标；传统城镇化以GDP增长为本，主要任务是征地拆迁、旧城扩建等，而新型城镇化以人的发展为本，主要任务是农民市民化、城乡基本公共服务均等化等；传统城镇化发展理念落后、发展方式粗放，城镇化发展难以持续，而新城镇化秉承“生态文明”发展观，坚持工业化、城镇化、信息化和农业现代化协同发展，走节约集约发展道路，进而实现城镇化的可持续发展(黄开腾，2016)[2]。由此可知，新型城镇化在多个领域实现了对传统城镇化的根本性创新和超越，新型城镇化战略的提出和实施意味着我国城镇化已经进入了不同于传统城镇化的新时代。

2017年10月，党的十九大报告指出，过年5年我国城镇化率年均提高1.2个百分点，8000多万农业转移人口成为城镇居民。我国城镇化已进入由传统城镇化向新型城镇化转型的阶段，且已初见成效。然而，我国的城镇化仍然存在区域发展不平衡的问题，与东部地区相比，中西部地区的城镇化率偏低。据《中国统计年鉴2017》数据，2016年末全国城镇化率为57.35%，其中东、中、西部地区城镇化率分别为69.21%、54.48%、49.68%。

时代性是社会政策的基本特征，精准扶贫政策是现阶段我国改善和保障民生的重要社会政策之一。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分(新华社，2017)[3]。党的十九大报告高瞻远瞩地提出“乡村振兴战略”，并提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。农民脱贫致富是乡村振兴的基本任务和基本目标之一，而新型城镇化是乡村振兴的重要推进器，因此，新型城镇化也是扶贫开发的重要推进器。

城镇化是实现减贫目标的重要途径之一(张立群，2015)[4]，以城镇化推进扶贫工作早已引起了国内外学术界的关注。Shahbaz等(2010)和 Awan等(2011)认为，城镇化具有减贫作用，农村贫困率随着城镇化水平的提高而降低[5-6]；这是因为，城镇化推动大量农村人口转移到城市，导致农村总人口的减少(位置效应)，同时也提高了农村就业水平、拉动了城乡消费，导致农村贫困程度的降低(经济联系效应)(Cali et al，2013)[7]。我国学者李萌等(2014)的研究也得出了同样的结论，并验证了城镇化率与贫困发生率之间的线性关系：城镇化率每提高1%，农村贫困发生率会降低2.87%[8]。张优智等(2011)、姚寿福(2012)、陈海燕等(2013)和张文丽等(2014)分别对陕西、四川、重庆、山西的城镇化发展与农民收入增长之间的关系进行了定量分析，结果均表明其两者之间存在着显著的正相关性[9-12]。当然，由于城镇化的减贫作用会受到多种因素的影响和制约，其相关性也存在一定的差异。王婷等(2014)认为，城镇化率的区域差异会导致农民收入的区域差异[13]；袁伟彦等(2015)研究表明，城镇化减贫作用的大小与地区城镇化的发展水平、动力来源以及空间组织模式密切相关[14]；单德朋等(2015)研究认为，不同城镇化模式的减贫效应存在异质性[15]；李萍等(2015)研究发现，城镇化有助于提高农村中等收入群体的收入，但加剧了低收入群体的收入波动，扩大了农村内部的收入差距[16]。同时，还有研究表明，城镇化与减贫之间并非一定正相关。比如，方时皎等(2006)认为，城镇化中的“人为造城”行为会引起新的贫困[17]；何春等(2017)研究表明，城镇化水平与贫困程度呈现出U型关系，且存在一个最优的城镇化水平[18]。也有学者对新型城镇化与减贫之间的关系进行了探讨。周红民(2015)认为，新型城镇化通过减少农村人口、提高农产品需求、为农民提供就业机会等途径实现农民增收致富[19]；黄毅等(2015)在分析民族地区经济发展和城镇化水平的基础上，提出要立足于新型城镇化的时代背景探讨反贫困策略[20]；龙花楼等(2016)基于要素流动分析了新型城镇化助推扶贫开发的路径，提出了新型城镇化背景下扶贫开发的政策建议和制度优化路径[21]。

综上所述，已有文献对城镇化与减贫之间的关系经进行了深入研究，但在以下两方面有待进一步加强：其一，大多是探讨传统城镇化与减贫之间的关系，而对于新型城镇化与减贫之间关系的研究不够；其二，大多是基于实证视角的定量研究，而对于城镇化与减贫之间内在逻辑关系的理论探讨相对缺乏，从而无法为以城镇化推进扶贫工作提供坚实的理论基础。有鉴于此，本文在探究新型城镇化与精准扶贫之间内在关联的基础上，提出新型城镇化推进精准扶贫的实现路径，进而为新型城镇化与精准扶贫的互动推进提供理论支持和政策参考。

二、新型城镇化与精准扶贫的内在关联

1.新型城镇化对精准扶贫的助推作用

新型城镇化具有以就地就近城镇化为主要模式、以人的城镇化为核心、以“四化同步发展”为理念支撑、以“绿色发展”为价值追求等特征，这些特征表明其与精准扶贫之间具有内在关联性，进而可以成为精准扶贫的推进器。

(1)新型城镇化以就地就近城镇化为主要模式，具有强大的减贫功能

城镇化在集聚人口和产业、拉动内需、创造就业岗位等方面的优势，为转移劳动力扶贫、发展生产扶贫、生态搬迁扶贫等精准扶贫方式的有效落实创造了条件，彰显出了强大的减贫功能，使得以城镇化推进扶贫开发具有必然性和可行性。新型城镇化在模式上实现了对传统城镇化的超越，使其减贫功能更为突出。传统城镇化是异地城镇化和就地就近城镇化交融并进，但以异地城镇化为主的路径模式，而新型城镇化是以就地就近城镇化为主的路径模式(廖永伦，2015)[22]。尤其是对于中西部地区而言，因外流人口多、城镇化基础薄弱、地方财政紧张，推进就地就近城镇化更符合其实际情况。以异地城镇化为主要模式的传统城镇化，虽能够通过集聚人口和产业、拉动内需、创造就业岗位等途径提高农民收入，但也容易出现农村空心化现象，导致扶贫主体缺失、非农转移人口城市适应难等问题，进而降低其减贫功能。而以就地就近城镇化为主要模式的新型城镇化，可以有效解决上述问题，表现出更强大的减贫功能。这是因为，新型城镇化立足于贫困地区小城镇和农村社区的持续发展，除了有助于落实各种精准扶贫政策之外，更能长期对周边贫困地区产生有效的辐射带动作用，进而让贫困地区和贫困人口直接受益，促进贫困地区经济持续发展和贫困人口收入持续增加。

(2)新型城镇化以人的城镇化为核心，强化农民在精准扶贫中的主体地位

传统城镇化以GDP增长为主要目标，热衷于城市改造或者新城创建，是典型的土地城镇化。土地城镇化虽可发挥投资带动GDP增长的作用，但是其局限性更突出：一方面盲目的“土地运动”造成土地资源配置扭曲，导致土地浪费严重；另一方面土地城镇化超前人口城镇化带来“空城”“鬼城”等现象，导致城市丧失生机和活力。新型城镇化是以人的城镇化为核心的城镇化，由“化地”向“化人”转型(段进军等，2014)[23]。以“化人”为核心的新型城镇化要求把人的需要放在优先考虑位置，有序推进农业转移人口市民化，促进城乡教育、医疗、卫生和社会保障等基本公共服务均等化发展，促进人的全面发展(马永欢等，2013)[24]。新型城镇化把人的因素放在首位，切实促进农民的全面发展，提升了农民的平等意识和参与能力，为发挥农民在精准扶贫中的主体作用奠定了基础。首先，新型城镇化推动农民市民化，解决了农民工身份受歧视的问题，调动了农民进城务工致富的积极性；其次，新型城镇化强调城乡制度一体化，消除城乡生产要素流动的制度性障碍，既为发展农村经济、促进农民增收创造了条件，又降低了农业转移人口在城市生产生活的成本和负担；最后，新型城镇化满足了贫困人口分享经济发展成果的内在需求，有利于激发其内生动力，调动其参与精准扶贫的积极性和主动性，从而促进其快速脱贫致富。

(3)新型城镇化以“四化同步发展”为理念支撑，为精准扶贫提供持续动力

党的十九大报告明确提出，要推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。“四化同步发展”是作为一个整体系统而存在的，彼此相辅相成，不可分割。从它们之间的关系来看，城镇化作为现代化水平的主要体现，为其他三化提供发展平台；工业化作为现代化水平的主要衡量标准，为城镇化提供基本动力；信息化作为现代化建设的主要手段，为城镇化提供核心力量；农业现代化作为现代化建设的主要任务，为城镇化提供基础保障(徐晓军，2015)[25]。工业化、城镇化、信息化、农业现代化与精准扶贫之间具有紧密关联，“四化同步发展”将给精准扶贫注入强劲动力，促进其绩效不断提高。首先，工业化为农业发展提供了资金、技术和现代化设备，促进农村产业转型和升级，提高农业现代化水平，并创造就业岗位，为农村产业扶贫、剩余劳动力转移创造条件。其次，城镇化拉动农产品内需，保障农业发展的市场需求，为产业扶贫奠定基础；同时，新型城镇化集聚产业和人口，提升土地价值，为劳动力转移扶贫、生态搬迁扶贫以及资产收益扶贫创造条件。再次，信息化推动互联网下乡，促进电商扶贫进程，也扩大农产品的销售渠道，提高农民收入水平；同时，信息化还可为精准识别、精准管理、精准考核等精准扶贫的各环节提供技术支撑和平台保障，提高精准扶贫的效率和精准性。最后，农业现代化为农业发展带来先进理念和技术，提高农业生产效率，扩大农产品产量，提升农产品品质，有助于提高农民收入水平和自我发展能力。

(4)新型城镇化以“绿色发展”为价值追求，为可持续脱贫提供保障

传统粗放型城镇化主要追求GDP增长，忽视生态环境保护，导致土地资源浪费、自然资源枯竭、生态环境污染等问题，影响到城镇化的可持续发展。2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出要大力推进绿色城镇化，摒弃以往“耗能高、排放高、污染高”的发展模式，坚持“耗能低、循环利用、无污染排放”的绿色环保发展模式，最终实现“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”的协同发展。以“绿色发展”为价值追求的新型城镇化契合了绿色扶贫的理念，为精准扶贫注入了能量，有助于实现可持续脱贫。生态环境恶化是贫困地区致贫乃至难以脱贫的重要原因之一。在一些生态环境脆弱、生存条件恶劣的贫困地区，当地农民掠夺式消费自然资源以求生存和发展，但其结果不仅不能脱贫致富，反而带来严重的环境污染和生态恶化，最终陷入“贫困—掠夺自然资源—环境污染和生态恶化—污染致大病或者资源枯竭—更加贫困”的恶性循环，导致贫困问题顽固化和代际化(杨文静，2016)[26]。据有关部门统计，在“八七扶贫攻坚计划”中，超过70%的贫困县和超过70%的贫困人口都分布在生态脆弱地区(王晓毅，2016)[27]。扶贫开发不能以牺牲生态环境为代价，要想持续脱贫，就必须保护生态，实现绿色发展。因此，以“绿色发展”为价值追求的新型城镇化具有更强的生命力和可持续性。

2.精准扶贫对新型城镇化的助推作用

(1)精准扶贫有助于农民市民化转变

促进农业转移人口市民化是以人为核心的新型城镇化的首要任务。所谓“农民市民化”，指促进进城农民在户籍身份、职业地位、生活方式、行为习惯、价值观念等方面切实向市民转化，并实现农民、市民基本公共服务均等化的社会变迁过程。具体说来，其内容包括职业的转换(由从事农业生产转为从事非农生产)、户籍转变(由农村户口转为城市户口)、地域转移(由往返于城乡间生活转为定居于城市)和素质提升(完全融入现代化的城市生活)等。精准扶贫的各种方式与新型城镇化之间具有一定的契合性，使其可以促进农民市民化。首先，劳动力转移扶贫使大量农村剩余劳动力进城从事非农生产，实现了农民职业上的转换，为农民市民化奠定了基础。其次，生态搬迁扶贫将居住于生态环境脆弱、生存条件恶劣地区的农村贫困人口整体搬迁至就业和生活条件良好的城镇地区，实现了农民地域上和户籍上的转换，促进了其生计模式的非农化转型，提高了搬迁农户的生活水平，也推动了城镇化过程(张传泉，2014)[28]。再次，产业扶贫将优化农业产业结构，拓展农业产业链，促进农村二三产业的快速发展，从而减少农业从业人口，推动更多农村剩余劳动力转移到城镇从事非农产业，并逐渐实现市民化转变(李刘艳等，2017)[29]。最后，教育扶贫使贫困家庭的子女公平地获得接受高质量教育的机会，促进农民与市民教育资源的均等化，同时也提升农民及其子女的文化素质，有利于其生产生活方式和习惯的转变，进而加快其市民化转变。

(2)精准扶贫有助于就地就近城镇化

就地就近城镇化是新型城镇化的主要形式(熊雯，2016)[30]，产业扶贫、教育扶贫、生态扶贫等精准扶贫方式有助于推进就地就近城镇化进程。首先，产业扶贫为推进就地就近城镇化提供了产业支撑。产业扶贫是我国精准扶贫的根本之策，是将扶贫由“输血式”扶贫转向“造血式”扶贫的重要途径(孙久文等，2017)[31]。产业扶贫对就地就近城镇化的促进作用体现在：一是优化农村产业结构，因地制宜发展传统种养、生态旅游、传统工艺品加工等产业，促进一二三产业融合发展，为就地就近城镇化提供多样化的产业支撑；二是着力发展地方优势产业，塑造区域品牌，提升当地城镇的影响力和美誉度，为推进就地就近城镇化营造良好社会氛围；三是通过“龙头企业+农户”等利益联动模式壮大地方企业经济实力，提高农民收入，繁荣农村市场，拉动城镇内需，激发就地就近城镇化活力。其次，教育扶贫一方面改变贫困农民的观念，有利于提升其对就地就近城镇化的认同度；另一方面提升农民的劳动技能，推动农业现代化，为城镇化的可持续发展提供物质保障。最后，生态扶贫让一些生态环境脆弱或者遭受破坏的贫困地区的生态环境得到修复和保护，为贫困人口在当地的进一步发展提供了保障，也为推进绿色城镇化和就地就近城镇化奠定了基础。

(3)精准扶贫有助于城镇棚户区和危房改造

新型城镇化把改善和保障民生放在首位，其中尤为关键的是要改善城乡困难居民的居住条件和生活环境，促进其安居乐业。当前，部分农民工由于经济收入低只能居住于条件较差的棚户区，这不仅会严重降低其幸福感和获得感，也无法调动更多农民进城的积极性。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出，到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。可见，精准扶贫与新型城镇化在解决困难家庭住房和生活问题上是一致的，精准扶贫将有助于城镇棚户区和危房改造。精准扶贫对城镇棚户区和危房改造的促进作用主要表现在：首先，产业扶贫促进地区产业发展，提高地区财政收入，为政府进行棚户区和危房改造提供资金保障。其次，劳动力转移扶贫提高农民的收入水平，让农民能够担负得起政府资助部分之外的住房改造金，进而加快危房改造进程；同时，农民收入的提高也有助于农民购买新房并在城市定居。最后，生态搬迁扶贫和生态保护扶贫让生活于生态脆弱、自然条件相对恶劣地区的贫困户整体搬迁至生产生活条件较好的安置新区，改善了贫困户的住房条件，同时人口聚集增加了城镇的人气，避免了“死城”“鬼城”现象的出现，既落实了精准扶贫政策又推进了新型城镇化进程。

三、新型城镇化推进精准扶贫的实现路径

新型城镇化是对传统城镇化的根本性超越，精准扶贫是对传统粗放型扶贫的根本性超越，两者之间存在内在的关联性。以新型城镇化推进精准扶贫，不仅具有理论上的可能性，而且在实践中能加快精准脱贫速度、提高精准脱贫质量、保障持续脱贫水平。为了实现十九大报告提出的“确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”的目标，在制定和实施精准扶贫政策时要立足于新型城镇化的新时代背景，准确把握新型城镇化与精准扶贫之间的内在关联，以新型城镇化推进精准扶贫，确保在新型城镇化进程中实现精准脱贫和持续脱贫。

1.积极推进就地就近城镇化，促进贫困地区经济增长和农民增收

党的十九大报告指出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。这就为我国实施新型城镇化明确了思路，要抓住国家实施新型城镇化和乡村振兴战略之契机，就地就近发展中小城镇，使之成为促进地区经济增长和农民增收的重要引擎。

一要转变观念，充分认识就地就近城镇化的减贫效应。要充分认识城镇化的客观规律性，即只有大、中、小城市协同发展才能促进城市可持续发展，避免出现环境污染、交通拥挤、房价高涨等“城市病”以及农村人口空心化、土地抛荒、留守儿童和老人问题突出等“农村病”。农民尤其是青年农民，要充分认识到新型城镇化所带来的巨大机遇，积极投身于小城镇的发展之中，把小城镇作为安居乐业选择之地，甚至是实现自身梦想之园。实际上，农业转移人口在离家较近的小城镇就业会增进归属感，且更易于融入当地社会，进而提升城市主人感和生活幸福感。

二要提升就地就近城镇化质量，为精准扶贫夯实基础。新型城镇化是注重提升城镇质量的城镇化，只有提升就地就近城镇化的质量，才能在就业生计、产业发展、搬迁落户等方面为精准扶贫的可持续推进夯实基础。要把就地就近城镇化纳入城市发展体系中进行科学规划、统筹发展，也要重视小城镇与中大城市之间的差异性及其发展理念上的衔接性，突出小城镇的特色和优势，避免小城镇盲目追求“高大上”发展。要立足于自身地理位置、地形地貌、资源禀赋、经济发展基础，因地制宜地制定符合地方实际的城镇发展规划，避免城镇建设的千篇一律。同时，要注重城镇化发展规划与产业发展、基础设施、公共服务等规划的配套实施和协同推进，保障农村居民公平享有就地就近城镇化的成果，不断满足其多层次、多样化的需求(焦晓云，2015)[32]。

三要积极发展特色产业，实现城镇化与扶贫产业发展的深度融合。产业是城镇发展的根基，只有一定数量、结构合理的产业集聚，才会带来人口、技术、信息等资源的集聚，城镇化才富有生命力和可持续性。因此，就地就近城镇化要着力培育特色产业，以扶贫产业的发展为城镇化提供支撑，形成扶贫开发与就地就近城镇化相互促进的长效机制。地方政府要根据本地区的区位优势和资源优势进行产业规划，选择适宜特色产业，培育地区产业品牌，提升地区产业影响力和竞争力，为产业扶贫奠定基础。要合理布局产业园区，为产业发展提供平台；要努力培育地方龙头企业，发挥龙头企业在产业扶贫中的作用。为此，要鼓励龙头企业下乡与农民合作，通过“龙头企业+农户”“龙头企业+合作社+农户”等多种农业经营方式，带领农民持续脱贫致富。

2.坚持推进以人为核心的新型城镇化，充分发挥农民在精准扶贫中的主体作用

农民作为精准扶贫的主体，只有激发其参与精准扶贫的内生动力，增强其在精准扶贫中的主体地位，才能更好提升精准扶贫绩效，实现精准脱贫目标。以人为核心的新型城镇化，不仅强调农民市民化的质量，同时也重视留在农村的农民的幸福和发展。因此，要利用国家实施以人为核心的新型城镇化和科教兴国战略之契机，深化体制机制改革和创新，努力培育和提升贫困农民自我发展能力，促进其全面发展。

一要加大扶志和扶智力度，激发贫困农民脱贫致富的内生动力，提升其致富能力，进而为其在适宜条件下实现市民化转变奠定基础。十九大报告指出，要坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合。精准扶贫的重点在于扶志和扶智。首先，要加强对贫困农民的思想教育，消除其“等、要、靠”等不良心理观念，帮助其改掉各种不良习惯，让其发现自身优势，进而增强其脱贫致富的信心和信念。其次，要加强对农民的培训教育，培养新型职业农民。只有把农民培养成为有职业技能的新型农民，才能提高贫困农民的发展致富能力，持续脱贫才有保障。一方面要加强对农业科技政策的宣传力度，让农民充分认识科技脱贫的重要性和可行性，并利用地方职业院校平台，组织农民参与各种农业技术学习活动，以提高其科技兴农的意识和自我发展的能力；另一方面要组织专家深入农村，为农民进行现场科技指导，以提高农民的生产技能和效率。最后，要加大对贫困家庭子女教育的资助力度，以消除贫困的代际传递。要在贯彻执行义务教育“两免一补”政策的基础上，大力推行高中阶段教育针对贫困家庭学生的学费减免和生活费补助制度，以保障他们能顺利完成高中学业。对于就读高中或者大学意愿不强的贫困家庭学生，要落实免除学费和住宿费及提高生活费补助标准等政策，鼓励其接受中等职业教育，学有一技之长，为未来就业储备能力。要落实高等教育招生向贫困地区和贫困人口倾斜的政策，鼓励不同层次的高校面向贫困学生实行照顾性录取，让更多贫困学生有机会接受高等教育。

二要加强农民组织化建设，加快农业现代化进程，并提高农民在精准扶贫中的话语权。农业现代化将促进农村剩余劳动力的转移，而农民组织的发展将极大地推进农业现代化，进而加快城镇化进程。加强农民组织化建设，有助于凝聚农民力量，让农民的地位和能力更加凸显，从而可以提高农民在精准扶贫中的话语权。一方面，要积极推动农村农民合作社发展，充分发挥农民合作社在扶贫中的作用：通过农民合作社对农产品的生产、管理、加工、销售等环节进行统一安排，以扩大农产品规模效益，降低生产成本，提高农民市场价格谈判能力，从而提高农产品利润，帮助农民提高收入。另一方面，要推动农民成立互助型社会组织，充分发挥互助型社会组织在扶贫中的作用：弘扬互助型社会组织互助互爱的精神，让农民抱团提升其整体进步和自我发展的能力，共建美丽乡村，实现生活富裕。

三要推进城乡一体化，破除制约农民发展致富的制度性障碍，加快农民市民化转变。以户籍制度和土地制度为代表的城乡二元制度体系阻碍了城乡生产要素的流动，不利于精准扶贫政策的有效落实。其一，城乡分割的户籍制度不利于进城农民工享受均等化基本公共服务，从而难以调动农民进城积极性；其二，城乡分割的土地制度不能解决进城农民的后顾之忧，从而难以促进其安居乐业。基于此，为了破除制约农民发展致富的制度性障碍，必须深化户籍制度和土地制度改革。户籍制度改革，要落实国家关于城乡统一户口登记制度的文件精神，全面实行流动人口居住证制度，逐步消除与户籍捆绑在一起的社会保障、教育、就业、住房等方面的不平等制度安排，让居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，切实实现城乡一体化发展。农村土地制度改革，要以十九大报告提出的完善承包地“三权”分置制度为指导思想，在坚持农村土地集体所有权的前提下，对农村土地的承包权和经营权进行确定，以法律法规的形式赋予农民长期且完整的土地使用权、支配权、收益权和处置权，并尊重农民的市场主体地位，允许其按照市场原则进行交易(郑兴明，2014)[33]。土地承包权的市场化流转和土地经营权的合法化转让，将激发企业下乡投资热情，促进城乡一体化发展，贫困地区和贫困农民也将持续受益。

3.充分发挥“四化同步发展”的动力作用，全力提升精准扶贫绩效

为了有效提升精准扶贫绩效，要充分利用“四化同步发展”的政策机遇，在以新型城镇化助力精准扶贫的基础上，努力发挥工业化、信息化和农业现代化对精准扶贫的推动作用。

一要以工业化助力精准扶贫。工业化是经济社会发展的重要动力源，对于精准扶贫亦然。各地区要结合地方资源条件，利用城镇工业园等平台，科学规划和构建与地方经济发展水平相匹配的特色工业体系，提供适宜的就业岗位，为农民市民化创造条件。要利用贫困地区优良的自然条件因地制宜地开发水电、光伏等项目，并在条件具备的前提下把由此形成的资产折股量化分配给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户，以保障贫困户的稳定收入。要以工业化促进农业现代化，发挥工业在资金、技术等方面的优势，研发与农村产业发展相关的现代化装备，以提高农村产业发展的现代化水平，进而提升产业扶贫绩效。

二要以信息化助力精准扶贫。信息化是经济社会发展的加速器，也是精准扶贫的助推器。长期以来，贫困地区因地理位置偏远、观念技术落后、基础设施条件差等原因，导致其信息化发展严重滞后，信息化对这些地区经济发展的助推作用也不能有效发挥。第一，利用“大数据”把信息化的理念贯穿于精准扶贫的各项工作中，尤其要实现建档立卡信息化，全程跟踪贫困人口的发展变化，准确掌握贫困户的脱贫状况，以提高贫困识别和贫困退出的精准性。第二，加大投入力度，完善贫困地区信息化基础设施建设，实现互联网“村村通”；在此基础上，强化培训教育，提高农民运用网络技术的意识和能力，避免信息化基础设施的闲置浪费。第三，推动电子商务下乡，完善农产品物流体系，提高电子商务扶贫的实效性。

三要以农业现代化助力精准扶贫。农业是农村的主导产业，是农民的主要收入来源，而贫困地区农业现代化发展滞后，农业收入难以提高。第一，加大投入力度，通过无息贷款、政府补贴等形式鼓励农民购置现代化的农业生产工具，逐渐实现农业机械化作业，进而提高劳动效率，扩大劳动生产力。第二，落实科技兴农、科技下乡等政策，帮助农民提高农业生产技术，让农民树立质量至上和品牌至上的理念，提高农产品价格和农产品市场竞争力。第三，用现代技术改造传统农业，拓展农业产业链，提高农产品附加值；大力推进生态旅游、休闲旅游、民俗旅游等与农业紧密相关的新型产业，扩大农民收入渠道。第四，加大对农田污染的整治力度，努力恢复被污染农田的耕种功能，为农业发展提供更多的土地资源。

4.坚持“绿色发展”的价值追求，积极推进绿色扶贫

以“绿色发展”为价值追求的新型城镇化，不仅要实现城镇的绿色发展，同时也致力于农村的绿色发展。要利用国家实施新型城镇化和推进绿色发展的战略机遇，坚持“绿色发展”价值观，大力推进绿色扶贫，确保可持续脱贫。

一要强化绿色扶贫的顶层设计。精准扶贫作为国家重要战略任务，其顶层设计与国家发展理念息息相关。要确保精准扶贫走绿色可持续发展之路，就必须从顶层设计的高度确定绿色发展理念。党的十八届五中全会提出的“创新、开放、绿色、协调、共享”五大发展理念和十九大报告提出的“推进绿色发展”战略，为我国开展绿色扶贫提供了全局性的政策指导。然而，为了确保绿色扶贫政策的有效性和落到实处，还必须针对绿色扶贫政策进行专门性的顶层设计。比如，制定绿色扶贫的法律制度体系，构建绿色扶贫分工和合作机制，将绿色发展纳入基层政府精准扶贫工作绩效考核的评价体系，制定扶贫项目的绿色标准，如此等等。

二要加强宣传，提高广大农民的绿色发展意识。要落实绿色扶贫政策，必须提高农民的绿色发展意识。第一，要提高农民的卫生意识。绿色发展意识的形成要从培养卫生观念着手，要通过宣传让农民认识到讲究卫生的重要性，并养成讲卫生爱干净的生活习惯；要帮助农民修建家庭卫生厕所、猪圈、垃圾处理池等设施，为建设生态良好、美丽整洁的新农村创造条件。第二，要提高农民的环保意识，让其充分认识到良好的生态环境是乡村的宝贵财富，坚决抵制破坏乡村环境的行为，形成“人人保护乡村自然环境”的良好社会氛围。第三，要提高农民绿色发展的意识和能力。要加大宣传力度，让农民深刻地认识和理解“绿水青山就是金山银山”的理念，让其内化于心，自觉践行于日常的生产和生活之中；既要在农业生产中贯彻绿色发展理念，也要在生活中培育绿色消费观念，遏制掠夺资源的消费行为，以避免对生态环境造成更大破坏。

三要实施生态系统保护工程。绿色扶贫还要实施重要生态系统保护和修复重大工程，实现脱贫致富与保护生态环境的有效统一。对于一些环境污染严重、生态脆弱、后续发展潜力不足的地区，要坚决实施生态移民工程，将贫困人口迁入生态条件好、生活便利的地区，特别是就业条件好、能较好解决搬迁人口可持续生计问题的城镇化地区，助其实现生态搬迁脱贫和市民化转变。对于贫困人口搬迁后的环境污染区或生态脆弱区，要实施生态修复工程，加大退耕还林还草的投入力度，全面展开生态恢复行动。

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