新疆农村金融发展的抑制因素及其供求分析

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(1.咸阳师范学院 经济与管理学院，陕西 咸阳712000；2.新疆农业大学 经济与贸易学院，新疆乌鲁木齐830052；3.中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉430073)

内容提要：为了确保新疆农村金融与农村经济协调发展，实现农村金融供求均衡，有效发挥农村金融对新疆“三农”经济发展的支撑效应，本文在探析新疆农村金融发展的抑制因素的基础上，从货币需求、信用需求、金融服务需求三个层面对新疆农村金融需求进行了考察，同时剖析了新疆农村金融供给，探寻出新疆农村金融供求失衡的原因，最后针对农村金融供求总量矛盾和供求结构矛盾，提出了破解新疆农村金融供求矛盾的建议。

一、引言

新疆农村金融制度在全国农村金融制度变迁的大背景下经历了显著的变化，基本形成了以农村信用社、农业银行及农业发展银行为主，以邮政储蓄银行、村镇银行、小额贷款公司、涉农财产保险公司、农村资金互助社为辅的农村金融机构体系，且在不断完善的财政支农体系的配合下，新疆农村金融生态环境有了较大的改观(黄文胜，2010)。农村金融推行成败的关键在于能否有效地满足微观主体的金融需求,作为欠发达地区的新疆农户，若要摆脱传统小农经济落后经营方式的困境,就必须依赖于农村金融(陈治国等，2015)。虽然非农收入逐渐成为农户有效的经济来源，但农户所处的小农经济环境仍然未能得到根本性改变，农户要扭转自身农业收益偏低的状况还应从农业产业中找到变迁路径。农村金融作为农业生产的投入要素，其对农户发展农业生产一直以来都起着举足轻重的作用(张玉玲等，2011)。随着经济社会的快速发展，农户对农村金融需求的诉求更加强烈，表现在农户不仅有货币需求和信用需求，现在更多偏重于对农村金融服务的需求，货币需求、信用需求和农村金融服务需求成为农户金融需求的重要组成部分。但是，农村金融制度变迁内生于经济发展，原本在强制性和诱致性因素的影响下，农村金融制度变迁会趋于支撑农村经济发展的轨迹运行，但随着工业化与城镇化战略的快速推进，由政府主导供给的强制性农村金融制度变迁方式与农村经济发展却愈来愈难以契合，农村金融制度因缺乏改革动能而步入制度锁定状态，以政府主导的外生农村金融发展模式压制着微观农村金融参与的内生农村金融发展模式(陈治国等，2016)，农村金融服务农村经济的功能趋向弱化，农村金融制度变迁方向不断背离“三农”经济发展，“输血”型农村金融逆转为“抽血”型农村金融，服务“三农”经济发展的农村金融“空洞化”现象比较严重。在路径依赖阻滞效应的影响下，农村金融正向变迁举步维艰，同时由于缺乏农村金融系统思维，农村金融体系建设仍然处在口号大于行动的层面，农村正规金融排斥贫困农户现象随处可见(林芳，2017)，严重的信贷配给成为一种不正常的农村金融服务状态(陈治国等，2016),从而使得农村金融供需严重不匹配，农户大多从非正规金融渠道获得借款，这极不利于农村金融支农服务功能的完善，也不利于当前精准扶贫工作的正常开展(周孟亮，2018；郝依梅等，2017)。

为了确保新疆农村金融与农村经济协调发展，实现农村金融供求均衡，本文试图在探析新疆农村金融发展的抑制因素的基础上，分析新疆农村金融需求和供给，探寻新疆农村金融供求失衡的原因，进而根据存在的矛盾找出破解问题的创新路径。

二、新疆农村金融发展的抑制因素

新疆已基本形成了以农村信用社、农业银行及农业发展银行为主，以邮政储蓄银行、村镇银行、小额贷款公司、涉农财产保险公司、农村资金互助社为辅的农村金融机构体系，且在不断完善的财政支农体系的配合下，新疆农村金融生态环境有了较大的改观。但是，新疆农村金融的发展仍然存在一些抑制因素，特别是制度层面的抑制因素。政府过度干预的农村金融制度变迁远离帕累托改进路径，农村金融市场扭曲程度较高，农村金融制度结构协调度低，不理想的农村金融制度变迁方向和较为迟缓的变迁步伐是限制新疆农村金融发挥支农作用的根本原因。对新疆农村金融制度的探析发现新疆农村金融发展存在以下抑制因素：

(一)较高的农村金融市场壁垒

行政性进入门槛的设定是新疆农村金融市场的主要壁垒，表现在金融监管机构对各类农村金融组织进入农村金融市场有注册资金、业务范围、资本投入主体等方面的限制。村镇银行必须由一家银行业金融机构发起并控股，对信用合作社、农村资金互助社等农村金融主体有地域限定，农村资金互助社和贷款公司有严格的业务范围界定。农村金融制度变迁的一个诱因是农村金融产品服务的相对价格变化，非正规金融有交易费用低的特点，这也是其优势所在。但现有农村金融制度对非正规金融组织进入金融市场设定了过高的进入门槛，这种进入门槛不是在正规金融自身优势所催生的内生壁垒作用下形成，而是在行政性外生壁垒的作用下形成的，难以改变的外生壁垒使得非正规金融的相对价格优势消失，非正规金融主体难以进入农村金融市场，因而造成较大的农村金融缺口，抑制了新疆农村金融多元化发展。

(二)农村正规金融与非正规金融功能错位

由于农业生产存在生产周期长和受自然条件影响大的特点，加之新疆农产品供需弹性较小，因而新疆农业生产经营面临较高的风险，农业经营主体的低收益、高风险使其难以获得正规金融机构的信贷资金。农村正规金融机构对农业经营主体的信贷资金供给持审慎态度，他们倾向于选择把信贷资金投向利益更高、风险更小的非农领域，贫困农村地区的正规金融机构营业网点不断减小，而且农村正规金融供给存在趋同性，同质的金融产品根本不能够满足新疆农业多元化的资金需求。很多情况下农户很难从农村正规金融市场获得信贷资金，农户转而求助于农村非正规金融，这使得农村所需信贷资金缺口的很大一部分只能通过民间非正规金融渠道获得。本来应由农村正规金融提供的服务却由农村非正规金融来承担，农村正规金融与非正规金融功能的错位使得新疆农业所需的信贷资金投入不足，从而降低了农村金融服务于新疆农业发展的水平和效果。

(三)农村金融融资机制不健全

不成熟的资本市场和低效的农村金融制度造成新疆农村企业融资问题突出，农村企业内部融资比重过高，外部融资渠道过于偏向间接融资，股票融资和债券融资等直接融资比重低。这是因为直接融资主要面向大中型国有企业，屈指可数的新疆农村上市企业与新疆农业大省地位不匹配，绝大多数农村企业难以通过股票融资和债券融资途径获得信贷资金。例如，债券融资作为农村企业主要的外部直接融资渠道，却由于资本市场的非开放性和发展滞后性限制了农村企业从债券市场融资。民间金融资金的高利率让农村企业望而却步，这时农村企业债务融资的渠道只能转向国有商业银行，但是国有商业银行却偏好于向非农领域进行信贷投放，加上限制拆借、限制集资等严厉金融监管措施的执行，使得农村企业的融资渠道变得越来越窄。因此，长期形成的不合理的融资机制未能考虑新疆农村金融需求主体的诉求，也没有根据农业经营模式设定弹性融资机制，导致农村企业融资量严重不足，限制了农村企业的正常发展。

(四)正规农村金融机构缺乏偏向农村经济发展的激励创新机制

非农领域存在较高的资本收益，由于缺乏针对促进农村经济发展的激励创新机制，国有商业银行等农村正规金融机构的趋利特性使之偏好于把资金投向非农经济领域，例如，主要将信贷资金投向城市领域、大型企业、大客户、重大项目；县域金融机构被授权的金融业务主要侧重于办理个人消费、小额质押、票据贴现等风险较低的金融业务。农村正规金融机构的核心业务为存、贷、汇业务，基本上仍处在传统业务层面，农村金融创新极为不足，金融服务严重滞后，面向农户的中长期贷款不足，县及县以下区域的营业网点少，还有一些乡镇存在金融机构空白，农村资金逆向流入非农领域，而农村领域的资金需求越来越强烈。资金投入不足给新疆农村经济发展带来了极大的负面效应。

(五)政策性农村金融存在严重的信贷配给

政策性农村金融是农村金融市场的有效补充，但农村政策性金融的功能定位使得其有着较强的资金投放约束。由于存在信息不对称和寻租行为，农村政策性金融的选择性资金投放造成能带来较低边际产出的农村经营主体难以获得所需信贷资金，从而降低了政策性金融资金的配置效率。农业发展银行是政策性金融资金投放的主要主体，援助补贴资金和政府资金可以通过农业发展银行进入农业领域，但是农业发展银行存在信贷配给制度安排。例如，在既定利率条件下，农业经营主体只能得到部分贷款；仅有部分申请资金的农业经营主体能够获得信贷资金；按照政府偏好和兴趣发放贷款，而不考虑贷款利率和风险程度，不能够有效优化配置农村金融资源，不按照运行收益和贷款回收率进行业绩考核，缺乏像商业银行那样的激励机制，业务狭窄且开放度较低，经营机制亟需优化转型。

(六)农业保险缺位

由于农业保险法律制度不健全、农业保险配套政策不到位、农业风险分担机制缺失、农业保险运行环境不完善，造成新疆农业保险严重缺位。农业保险原本是确保农业生产稳定、经营者利益得到保障的有效手段，但农业保险回报率较低、风险高、赔付率高。因此，保险经营主体经营农业保险业务的积极性不高，且农业保险组织体系失范、分散，农业保险组织少且规模小。如果缺乏农业保险的保障，农村金融机构对申请贷款的农村企业的风险程度就会进行严格评估，对农村企业的贷款就会采取极为审慎的态度，这不仅不利于农村金融组织对农村经济发展提供有效的信贷资金支持，而且降低了农村金融对新疆农村经济发展的支撑作用。

三、新疆农村金融需求与供给分析

(一)新疆农村金融需求分析

1.货币需求量增加。新疆区位特点决定了新疆农户在消费与农业生产上相对于内地农户面临较为紧缺的资源约束，资源供给不足带来了较高的物价，结果导致新疆农户购买力下降，农户需要更多的货币才能够满足日常开支。随着新疆农户对较高生活层次的追求，农户的交易性货币需求日益增加；同时，农户的非农业务支出开始逐渐占用更多的农业支出，而农业的经营方式正在由劳动密集型向资本密集型和技术密集型转变(刘建莆，2006)，这使农业发展对货币的需求更加强烈。因此，在促进新疆农户货币需求增加的多因素影响下，新疆农户有着较高的货币需求量。

2.信用需求明显。信用需求由农户的当期消费与当期可支配收入决定，若农户的当期可支配收入低于当期消费支出时，农户就有借入资金的需求，此时农户就会存在信用需求。新疆诸多山区乡的农户有效的消费支出明显高于其可支配收入，山区农户存在强烈的信用需求，尤其是非生产性信用需求在农户信用需求中所占比重较高。但由于农业产出存在周期性,当期投入不能在当期取得农产品销售收益,而农户的可支配收入难以满足农业生产要素投入所需资金(陈治国等，2015)。加之新疆农户的家族网络系统劣于内地农户,新疆农户很难从家族网络中获取借贷资金,必须从家族系统以外获取借贷资金。可见新疆农户存在明显的信用需求。

3.农村金融服务需求增强。在货币需求和信用需求基础上延伸出的农村金融服务需求越来越成为农户金融需求的核心。农村金融服务需求受农户收入水平的限制，但农村金融服务已经渗透到了农户资金交易的方方面面，无论是富裕农户还是贫困农户，均对农村金融服务有着越来越高的依赖性。当前,新疆处于农村经济结构调整的新阶段，农业产业化的推进促使农户产生多样化需求，这势必催生出对农村金融服务的需求。这是因为农户商品意识显著增强，农户跨地交易成为常态，从而对金融服务会产生更多的要求，即不仅要求金融服务具备时效性，而且要求金融服务更具有专业性，对银行卡业务、汇兑业务、利率政策等方面都有了需求。农户不仅有理财增值需求，而且很渴望农村金融机构能够提供满足其农业生产生活需要的金融服务。

(二)新疆农村金融供给分析

1.农村信用社供给占比较大，其他金融机构供给不足。当前，新疆农村正规金融机构虽然较多，但供给主体仍然以农村信用社为主，网点数在全疆银行业金融机构中居于首位，农村金融服务主要依赖于农村信用社，表现出以农村信用社为主体的农村金融垄断市场。但是，农村信用社管理水平低效、人员综合能力低、信贷产品低端等问题突出，管理层没有强烈的市场经营意识，金融服务难以实现规模经济效应，吸收的存款始终高于贷款(董彦立、李季刚，2015)。近年来，新疆农村信用社存贷比虽然有所改善，但其存款余额仍然显著高于贷款余额，未能有效发挥支农作用。且凭借其垄断地位，没有把农户作为服务对象的意识，因而不能认真开展各项支农业务，在满足新疆农户金融需求上总体表现较差。以中国农业银行、中国农业发展银行以及农村商业银行为代表的其他正规金融机构在支农方面也未能充分发挥作用，中国农业银行涉农业务占其总业务的比重较低，过于商业化的经营方式使其忽视了对农村经济发展的支持，表现在借贷手续办理繁琐且办理时间长，这方面的服务无法与农村信用社相比，农村信用社借贷手续简单，办理业务时间短。由于中国农业发展银行只注重粮、棉、油收储业务，其支农业务面窄；农村商业银行也受其追求利润最大化以及自身发展规模所限，2015年，涉农贷款仅为351.1亿元，与同年农业银行涉农贷款357.3亿元基本持平，只占到同年中国农业发展银行涉农贷款614.1亿元的57.2%；邮政储蓄银行县及县以下的网点数虽然仅次于农村信用社，但其2015年的涉农贷款只有112.7亿元，与农业银行相距甚远。[注]数据来源：新疆发展与改革委员会相关部门。可见，新疆“三农”经济发展所需资金由正规金融供给的比重仍然较低，新疆正规农村金融存在农村信用社供给占比大，其他金融机构供给不足、相当比重的农村贷款由非正规金融来补充的局面。

2.农村金融存在显著的供给抑制。新疆农村正规金融机构受政府管制，一直以来的利率管制使得农村信贷配给化严重。由于信息不对称，政府部门调控下的农村金融资源配置难以实现市场自发调节下的帕累托最优配置，管制下的农村金融产品单一，且金融资源在政府系统容易陷入寻租区间，农村金融资源常常会流入权力阶层手中，而亟需金融资源的农户很难从正规金融渠道得到所需信贷资金，使得本就供给不足的正规农村金融资金效用被大大降低。新疆金融市场化程度不高，农村金融资源配给化严重。中国农业发展银行、国家开发银行等政策性金融机构的功能不断处于缺失状态，农业银行、邮政储蓄银行等不断收紧支农业务，设定农村金融地理排斥，撤销贫困地区的营业网点，使得新疆欠发达地区的农业信贷网点面临消失的危险；设定农村金融条件排斥，对贫困农村设定较高的贷款权限；设定金融价格排斥，给予农户较高的贷款利率。而且，将农户手中吸收的存款逆向流入城市等非农领域，产生的“抽水机”效应严重影响了正规金融组织支农作用的发挥。

3.非正规金融供给主体面临较高的金融市场准入门槛。农村非正规金融供给是新疆农村正规金融机构供给不足的有效补充，且农村非正规金融业务占有相当比重。从全国农村固定观察点的调研数据可以获知，全国民间借贷占农村总借贷的比重超过60%，新疆金融市场化程度偏低，民间借贷比重也显著高于正规金融借贷。因此，非正规金融供给主体的运行效率很大程度上决定了农村金融的支农效果，而现实情况是，农村非正规金融供给主体面临着诸多限制，不能够同农村正规金融供给主体一样在农村金融市场上从事金融服务业务。虽然近年来国家逐步放宽了对非正规金融组织的金融业务限制，但非正规金融组织仍然未能获得有效身份，其金融业务不能够充分得到法律保障，使得大多数金融业务只能通过隐蔽的地下交易完成，存在较大风险。国家对非正规金融组织采取一刀切的准入门槛设置，未能根据非正规金融组织的不同级别采取差别化梯次门槛设置，这严重限制了优质的非正规金融组织的成长。

4.新型农村金融供给组织涉农贷款业务有降低的趋势。虽然小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融组织在政府准入门槛放宽的条件下取得了快速发展，但发展起来的新型农村金融组织在较高的涉农贷款费用约束下，其服务对象主要针对农村大户和富裕户，而非普通农户；其业务更倾向于能够为其带来更高收益的非农业务，尤其是在新疆成立的村镇银行，其更偏好于把贷款提供给非农和非个人用户；而小额贷款公司对利率较为敏感，过高的贷款利率抑制了贫困农户的借贷积极性；农村资金互助社的资金来源于社员，而社员贷款需求较为强烈，农村资金互助社由于资金规模过小、覆盖面窄，帮助农户有限。

四、新疆农村金融供求失衡的原因

新疆日益增长的农村金融需求与金融供给不足使得农村金融供求失衡严重、供求矛盾突出。农村金融结构功能缺失、农村金融市场抑制、农村金融制度安排低效、农村金融市场的非均衡演化等问题导致了农村金融供给不能够有效满足农村金融需求。从上文的新疆农村金融供求分析可见，导致新疆农村金融供求矛盾的主要原因在于农村正规金融制度安排和非正规金融制度安排不恰当。

新疆农村正规金融制度创新力度较小，农村正规金融组织在贫困农村地区有“盆景金融”形式，农村正规金融制度安排强制性变迁步伐缓慢，在政府管理体制下缺乏弹性，农村产权抵押融资推进低于预期，二元农村金融制度导致农村贷款低于农村存款，农村资金流出农业领域现象严重。现有的农村金融制度未能考虑到新疆的特殊区情，新疆地域辽阔，散状化分布严重，人口的集中化程度低，使得农村金融信息获取与经营成本高，导致商业性正规金融组织在农村基层发展缓慢，县域农村网点布局不均匀，且有不断恶化的趋势。农村信用社产权安排模糊，多层领导削弱了治理机制，激励与监督缺失，预算约束软化，非农业务倾向严重，支持“三农”经济发展的作用低于预期。农村政策性金融机构也缺乏与农村财政系统的联动，政策性金融资金运行效率低下，同时又无行之有效的风险补偿机制设计。在僵化的农村正规金融体制下，农村金融供给不足，不能有效满足新疆农牧民日益增长的金融需求。

农村非正规金融制度推进遵循着诱致性制度变迁轨迹，而诱致性制度变迁又伴随着强制性制度变迁，新疆农村的非正规金融明显承受着政府抑制、打压和取缔。虽然新疆农村非正规金融制度在诱致性演化路径推进下有了较大发展，但农村非正规金融仍然主要存在于个人交易活动中，交易范围和交易规模都很小，而现有的农村金融管理体制又对非正规金融执行过高的要求和不合理的准入门槛，给非正规金融带来信用危机。正规金融组织依靠政府后盾对农村非正规金融进行挤压，利用自身优势把农村资金导入非农领域，这极大地破坏了农村金融生态环境，加剧了新疆农村正规金融供给不足、农村非正规金融亟需补充的矛盾，进一步加大了农村金融供需缺口。

五、新疆农村金融供求矛盾破解路径

为了有效发挥农村金融对新疆“三农”经济发展的支撑作用，必须及时解决农村金融供求矛盾，具有缺陷的农村金融制度安排必须改革创新，农村金融制度变迁必须遵循帕累托改进路径的新范式轨迹运行。这要求农村金融制度变迁模式必须由以政府主导的外生农村金融成长模式为主转化为以微观金融主体参与的内生农村金融成长模式为主。同时，还应从破解供求总量矛盾和供求结构矛盾两条主要路径推进。

第一，从供求总量层面入手，加快建立农村资金回流机制，确保农村金融资金流入“三农”经济领域；拓宽农村金融服务“三农”的渠道，鼓励农村金融在农村实现业务多元化发展，允许信托、基金、担保、租赁、保险等融资机构在农村开展相关业务；对农村正规金融机构设定用于“三农”经济发展的农村信贷资金最低标准，并且有效整合农村政策性金融资金和财政资金功能，以最大化农村金融资金效应。

第二，从供求结构层面入手，鼓励农村非正规金融的大力发展，承认农村非正规金融对正规金融的协同促进作用，分层次给予农村非正规金融组织进入农村金融市场的权利，使农村民间金融早日步入公开化、合法化、正规化轨道。而且要不断减少政府管理权，让农村正规金融组织增加服务创新活力，营造公平竞争的农村金融市场，破除“二元”农村金融结构；努力构建多层次农业金融组织体系，培育扶持村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织，探索建立农村互联网金融平台，创新农村金融产品和服务方式，根据新疆各地区经济发展水平和人口分布制定合理有效的资金投入机制，让农村资金充分投入到新疆农业生产活动中，以有效发挥其支农作用。