行政事业单位战略绩效管理研究

（山东建筑大学商学院 山东 济南；山东国子软件股份有限公司 山东 济南）

随着政府体制改革的进一步深入与我国面临的外部环境越来越复杂，政府部门面临的不确定性增加。面对不确定的外部环境，作为提高政府执政能力手段之一的绩效管理，也必须随之发生变化，为了适应快速变化的环境，普适性的绩效管理应上升为战略绩效管理，从而更好地促进政府部门绩效的改进和提升。

一、政府绩效管理发展史

政府绩效管理是借鉴工商企业绩效管理的方法而发展起来的。随着现代管理学的发展，人力资源管理理论和实践也取得了诸多成果，在企业管理中的成功应用极大地促进了生产力的发展。为了提高政府的运行效率，政府部门引进了企业的成功做法，从而促进了政府绩效管理的发展与应用。

1.西方政府绩效管理发展史

工业革命之后，生产力得到了极大提升，产品由供不应求变为供过于求，因此企业竞争日趋激烈。为了应付这种复杂的局面，现代企业管理应运而生，并且得到了长足的发展，人力资源管理理论作为企业管理的重要部分也随之发展起来。绩效管理作为人力资源管理的一部分，在理论和实践上也得到了的完善与发展。之后兴起的战略管理进一步发展了绩效管理理论，将绩效管理由个体层面上升到了组织层面。

20世纪80年代的西方，由于种种原因，发生了“新公共管理运动”，在政府中强力推行了政府绩效管理。其产生的背景复杂，其中，财政拮据、民众呼声、信息化崛起、企业管理的成功表现均起到了一定的作用。绩效管理在企业中的成功应用极大促进了政府的绩效管理，“企业化政府”是民众诉求，也是政府更好地为民众服务的一种时代要求。

新公共管理运动的本质是改变马克斯·韦伯的科层制组织。20世纪80年代，由于西方政府的财政拮据、新的组织管理理论的出现、信息技术革命的不断涌现和经济全球化等因素，使传统的科层制和政治―行政二元论组织理论不能适应新的环境，在此形势下，新的组织运行架构和管理模式被引入政府管理中。“新公共管理运动”从政府角色定位、专业化管理、企业管理方法的引入、绩效管理、产出控制、竞争制度、以顾客为中心等方面全面改进了政府组织的工作内容，从而更好地适应了社会的发展，促进了生产力的发展，取得了极好的成效。其中，绩效管理作为政府管理中的一个重要方面，极大地提高了政府的运行效率。

2.中国政府绩效管理发展史

中国古代即存在对政府官员的考核制度，古代官员的考绩、考课制度即是绩效管理范畴。在我国，现代绩效管理实践首先产生于改革开放早期的合资企业，随后在民营企业与国有企业中均得到迅速应用与发展，并取得了较好的效果。在政府部门，随着历次政府职能转型与改革，尤其在2008年成立了人力资源和社会保障部，大大加强了对政府及行政事业单位的考核力度，在行政事业单位中不断引入与深化绩效管理工作。

近几年政府绩效管理被大力引入。我国的政府绩效管理主要是通过政府系统的自上而下的权威推动、资源配置、层级管理来进行的，旨在推进经济发展、社会秩序、公共服务、人民福祉。在我国，提升政府绩效的行为更多地带有较强的主观能动性，与西方国家不同，属于创造绩效一类的相对综合管理的方法。

二、政府绩效管理的层次

绩效管理属于人力资源管理的一部分，人力资源管理又是企业管理的一个部分，现代企业管理发端于工业革命。从19世纪末期到20世纪初期，是现代管理的第一个时期，崇尚的是自然科学的研究方法，是一种把人当机器的管理理念，由于实现了标准化从而大大提高了生产效率。到20世纪70年代，由于生产力的极大提高，产品过剩，市场供大于求，企业竞争变得异常激烈，加之外部环境的剧烈变化，企业管理转变为更多关注企业的长远规划，即战略管理。伴随着管理理念的发展，绩效管理也大致经历了一个相同的变化，早期更多地关注于个人业绩考核，后期则更多的关注组织层面的绩效管理。

1.个人绩效管理

是最早的绩效管理形式，主要目的是考核个人完成工作的情况，个人层面的考核有过程考核和结果考核两种形式。个人绩效管理更多侧重于考核而不是绩效管理，企业很少关心员工实现目标需要哪些技能，往往是想当然认为员工应该具备实现其目标的技能，因此对个人层面的绩效管理往往是只重结果不重管理。

2.分部绩效管理

绩效管理的第二个层次是部门绩效管理，以效率考核为主，主要是考核团队合作能力、部门领导的领导能力。分部绩效管理是介于个人和组织中间的一个层次，起到承上启下的作用，对组织目标的实现起着重要的作用，因此应给予重点关注。但在实际应用中却是比较薄弱的一个环节，很多组织重视的是个人层面的绩效考核，对分部绩效管理往往不够重视。分部考核应以财务考核为主，实行作业成本法及内部市场模拟法，进行成本效益分析。

3.组织绩效管理（战略绩效管理）

组织层面的考核应以效能考核为主，效率考核为次；普适性的政府绩效管理是利用绩效评估信息帮助建立绩效目标，分配并优先配给资源，通知管理者核实或改变目前的政策或项目的方向以达到目标，并报告是否成功达到了这些目的，是一个由多种环节和要素构成的过程。战略性绩效管理是部门绩效的战略规划，年度绩效计划，持续性绩效管理，绩效评估、报告和信息利用，是针对政府履行职能、完成工作任务、实现政府目标的过程和效果所进行的综合性评价、控制与改进过程，是一种战略管理的活动。

三、战略绩效管理的实施工具

绩效管理是一种具体的管理活动，其关键是各种考核指标的设置。绩效考核的信度和效度很大程度上取决于指标的设置，因此指标设置是绩效管理的关键环节。

传统的绩效管理侧重于针对个人目标的完成情况设置各种指标，更多的是效率指标，以对个人的行为过程和结果加以监测，进行评价。战略性绩效管理侧重于企业长远的发展能力与发展方向方面的管理。因此，要把企业的长期影响因素变成短期的可管理的指标。战略绩效管理工具可使用战略分析工具如SWOT分析、波士顿矩阵、平衡记分卡、关键指标法等管理工具。其中，SWOT分析可理解出对企业来说未来需要做的事情；波士顿矩阵可识别出每项事物的意义及其重要性；平衡记分卡则将一些定性的语言转换为定量的可考核的指标。在平衡记分卡的四个维度之外，可针对一些特殊的事物制定关键指标用于绩效管理，从而完成组织基于战略层面、长短结合的考核指标。

其中，平衡记分卡法是一种有效的企业战略管理工具。首先，将组织的战略目标分解为四个维度――学习、客户、财务、业务流程；再分别将四个维度细化为6―8个更具体的指标；然后分别进行评价管理，这样保证评价体系被限制在战略领域而不至于偏离战略目标。作为政府部门可以根据具体情况进行具体的维度设置，再将四个维度细化为更具体的指标。在设置维度时，应充分考虑战略目标，以保证进一步细化的指标能够反映战略执行情况。

四、战略绩效管理实施中的问题及应对策略

首先，是认识不足，迄今为止，组织更多的是从个体层面进行各种绩效管理，这主要是源于对战略管理绩效管理的认识不足造成的。其次，要加大信息技术应用，绩效管理是一项耗时费事的工作，但这项工作除了初期需要进行大量的准备工作之外，一旦形成一种模式便可参考进行，只需做适当的修改即可。因此初期的信息化建设就显得非常重要。第三，要构建有效的考核系统，考核的结果要用之于实践，很多组织的考核往往流于形式，重考核过程而不重考核结果的应用。久而久之对考核失去了兴趣，或者流于形式，成为一项劳民伤财的工作。第四，指标系统的不完善、不科学，当前大多数的绩效管理指标是基于效率和准确性的，但是缺乏整体性和明确的指向性；各指标的重要性基本上是基于风险防范、效率高低、事情处理的准确性而给予权重，至于是否能够支持组织的战略目标则较少考虑。

针对以上问题，首先，要明确组织战略与使命，组织使命是组织的根本，是组织存在的意义，也是绩效管理的出发点。其目的在于为组织提供一个方向，并作为行动的基础，同时促进某种特定的价值观，并作为一种行动指南。任何政府部门都应明确自己的组织使命，并以此采指导组织战略和组织行为。组织使命如果界定不清晰，政府部门就无从进行环境分析，进而就无法结合自身条件确定组织的战略目标。其次，要大力加强信息系统建设，绩效管理系统是一项耗时费事的工作，需要进行大量的工作，这也是组织中不能有效实行绩效管理的一个原因，因此大力加强信息系统建设，使这项工作变得简单而有效。从而使人力资源管理工作成为一项常态化的工作，又不至于较大程度影响组织的正常工作。第三，引进新的理论和工具――管理会计，近几年管理会计的新理论与方法的不断涌现，为组织层面的考核提供了理论基础，使一些服务类的工作可以进行量化的考核，从而可以更有效地考核部门的绩效，为组织层面的绩效管理提供了有效的手段与方法。第四，要基于组织战略制定指标系统。个人指标的制定更多的要基于效率；组织层面的指标则应更多地体现在效能上，如投入产出比、财务指标、社会效益等指标，更多地体现出战略实现的指标为主。

五、结语

战略绩效管理的目标和基本任务是保证企业的发展能力与发展方向，而普适性的绩效管理侧重于效率的提高与处理问题的准确性，因此两者的着重点是不一样的。近年普适性的绩效管理得到了广泛应用并取得了很好的效果，但战略性的绩效管理则未得到应有的重视，随着政府面临的外部环境越来越复杂与越来越快的变化，深入探讨政府战略性绩效管理变得越来越重要。