高校中长期滚动预算探索与研究*――基于中期财政规划背景

2018-02-21

行政事业资产与财务 2018年9期

（西安工业大学陕西·西安）

一、引言

1.高校中长期预算实施的背景

近年来，我国经济正面临着错综复杂的国内外环境，财政的可持续发展也面临诸多挑战。以“量入为出、收支平衡、不列赤字”为原则的预算管理制度存在诸多问题，在此背景下催生了国内的中期财政规划改革。《新预算法》于2015年1月1日起正式开始推行，规定“各级政府机关应当建立跨年度的动态预算平衡机制，出现短收现象可以增列赤字，并在第二年度的预算中予以弥补”。《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》中明确要求“各部门积极执行中期财政规划管理，设定三年期的滚动财政计划，分析和预测未来三年的主要财务收支情况，每一年度都进行更新滚动管理，加强对财务规划与年度预算的约束力，增强财政政策的前瞻性和可持续性”。

执行中长期预算是我国预算管理体制改革的重要创新举措，这也为高校今后实施中长期预算提供了政策指引和制度保障。在财政改革的大趋势下，高等院校应抓住执行新预算法的有利机会，逐步转向中长期预算管理模式，使高校跨年度预算机制更好地为高校中长期发展规划服务。

2.高校中长期预算实施的意义

中长期预算的实施是高校预算制度改革的发展方向。一方面，中长期预算改革对于高校预算工作来说是一个全新的挑战。中长期预算将把高校预算管理的视野从静态年度预算延伸到动态跨年度的范围，能够把握高校的长期战略目标和近期的经营计划，使高校的预算管理体制更加科学化、系统化。另一方面，中长期预算为我国诸多高校的预算体制的提供了新的改革发展机遇。中长期预算要求根据前期的预算情况对近期预算进行动态地修正和调整，从而提高资金的使用效率和预算的可预见性，有利于高校预算管理工作的持续化和完整化发展。

二、高校预算管理的现状

1.预算管理体系现状

大多高校对中长期预算认识浅薄，预算管理信息沟通不畅，并未将中长期预算的概念进行上下普及，不利于中长期预算的展开。同时，高校存在预算管理制度不健全、预算管理执行程序不规范、缺乏问责机制、预算协调机制不灵活等问题，并未形成合理的中长期预算体系。

2.预算编制方式现状

（1）预算与高校中长期规划不相符。高校在编制年度预算时，未能配合高校战略和中长期发展规划，缺乏科学性和可持续性。跨年度项目在年度预算里只能反映出部分情况，未能整体反映，容易产生短视行为，不利于高校中长期战略规划的实现。

（2）预算编制仍以“收支平衡”为原则。高校未能及时有效建立跨年度的预算平衡机制，导致一些高校在年底突击性花钱、乱花钱，导致国家教育资源的浪费。高等院校有关财务人员尚未进行深入调查，预算编制较为粗略，未能细化到具体的项目，在预算执行过程中存在未知性，使在预算过程中出现了“两张皮”的现象，未能达到预算的预期效果。

（3）预算执行监督现状。高校在预算编制过程中普遍都存在“重申报、轻执行”的现象，预算的执行效率偏低。预算控制与监控力度不够，缺乏预算问责机制，浪费损失现象时有发生。

（4）预算绩效评价现状。随着财政对高校教育的投入力度加大，高校开始对预算的有效性和公正性进行绩效评价，但实施效果并不符合预期。高校预算绩效评价制度基本上流于形式，计划预算与实际预算相脱节，缺乏适配性。高校预算过程中一些跨年度的预算项目未能得到完整体现，高校为了达到最初设定的预算执行率，导致项目之间混淆使用预算经费，预算绩效评估工作难以有效运作。

三、基于中期财政规划的高校预算体系探索

1.学校管理层制定高校的发展战略及其中长期计划

高校的发展战略和中长期规划为高校实行健康可持续发展提供指导方向。在现有的预算管理模式下，很难在年度预算之间形成精准且有效的联系。没有高校的长期发展战略与中长期规划作为引导，致使预算与跨年度的项目无法环环相扣、未能有效衔接、财务工作与业务部门相脱节。跨年度预算制度需要与高等院校中长期战略规划相吻合，从而加强预算的可预见性，实现预算的精细化管理。

2.成立高等院校预算管理委员会，负责预算项目的审核和监督

成立以审计处、财务处为牵头部门，其他为辅助部门的高等院校预算管理委员会。委员会需要成立预算编制小组、预算执行监督小组和预算考核评估小组。对中长期预算改革进行前期铺垫，将中长期预算的理念传达到各个部门，教学单位、行政部门、后勤部门等贯彻学习，并且要有相配套的项目库软件。预算编制小组负责预算的具体编制，预算执行监督小组负责监控预算实际执行的情况，预算考核评估小组负责对预算的实施情况进行绩效考评。高等院校预算管理委员会应当改进完善有关预算管理的各项制度，例如预算编制管理方法、预算执行管理方法、预算监督管理方法、预算评估管理方法、预算项目库建设管理方法、预算结余资金管理方法等。各项制度之间应该相互衔接，形成闭合的体系，这样才能对预算进行不断修正和调整。

3.将专项支出纳入项目库管理

项目库是一个将跨年度项目进行统一化、规范化、信息化管理的数据库系统。高校应将所有跨年度的项目集中包括在项目库中，进行统一管理。高校要根据发展规划，设立项目经费申报清单，各部门对所属项目进行申报，学校成立项目库责任小组对申报的项目进行评审并上交相关领导部门进行核定。根据申报的项目按轻重缓急顺序，分为优先项目和次优项目，资金按顺序进行安排；对项目库的相关项目预算金额纳入学校级支出预算，并对项目进行跨年度滚动管理和绩效评估。对于尚未纳入项目库的支出事项，不优先考虑预算调整安排。高等院校的项目库必须是唯一可以在全校范围内实现资源共享的信息化系统。

4.建立跨年度预算平衡机制

为了建立跨年度的平衡预算机制，高校需要根据“近详远略”的原则来预测高校未来三年发生的重大收支情况，编制三年滚动预算，并强调由原来单一的年度预算转为跨年度的动态平衡预算。一方面，出现短收的现象可以增列赤字，并且在下一年度预算中能够予以弥补。但是赤字范围并非全无底线，高校应增加赤字的约束条件和评价标准。设置预算稳定调节储备金旨在用来弥补未来年度预算资金的不足，并且将年度结余资金用于冲减赤字或补充预算稳定调节储备金。另一方面，建立预算滚动机制。三年周期的滚动预算不仅需要编制第一年的详细年度预算，还需要编制第二年和第三年方向性指导预算。通过对第一年的预算数和实际数进行对比，分析产生差异的情况，对后两年的预算数进行修正和调整，进而年年滚动，使高校预算具有前瞻性。

5.加强预算执行过程中的监控力度，完善预算评估机制

以责任中心作为预算实施与考核的单位。高校预算也需逐步符合业财融合的要求，每一项业务预算应当交付具体的责任中心予以落实。既要使责任中心的具体预算目标符合高校发展的总体战略方针，又要结合各责任中心的实际情况予以制定。加大预算执行的监控力度，预算委员会小组应及时考察、监控预算经费的使用情况。加强预算的约束效力，采用财务和非财务相结合、定量和定性相结合的方法，建立关键业绩考核指标体系，完善预算评估考核机制。

四、高校实施中长期预算的政策建议

1.允许短期暂时性赤字，刚柔并济

建立跨年度的动态预算平衡机制不仅仅只是允许预算赤字，而是将跨年度的项目生命周期取代传统意义的年度预算周期。从长远来看，预算仍然是刚性的，约束力仍然存在，也就是说当年年度的预算赤字一定要由其他年度的收支盈余计提的预算稳定准备金来进行弥补。预算的柔性主要体现在目标计划的实际实施与调整，以及年度和年度的滚动修正与调整。