对合理调整行政区划与区域协同发展之间关系的研究——兼论加快推进长三角地区合作与发展问题

刘静娴 沈文星

内容提要：文章介绍了行政区划调整的动因、方向和作用，分析行政区划调整和区域协同发展的关系。发现行政区划调整自改革开放后历经三个阶段，从分权、集权再到区域协同发展。前两个阶段一般在市域范围内调整，目前市级区划调整目标是构建“一体化”行政体系，模式分为纵向和横向，纵向是行政层级的减少，横向是管理幅度的扩大。省域行政区划调整则通过协同发展的路径。长三角地区合作需要从顶层设计、部门沟通和规划衔接等方面加强对话协商，构建区域协同发展机制。

行政区划是国家为便于管理而将其领土按一定的原则和程序分为若干个不同层次的单元，并设置相应地方国家机关分层管理，以实现国家职能的行政体系。行政区划从管理学角度，包括行政管理的层级和幅度。中国行政层级一般包括省、市、县、乡四级。行政区划的幅度就是上一级行政区域直接管理的下一级行政单元数量。行政管理层级和幅度构成了行政权力有效空间，划定在一定行政区域内行使行政管理的权力与边界。经济的发展、时代的变迁让固有的区划束缚了发展，适时调整非常必要，特别是在东部发达沿海地区，行政区划调整的驱动力就更大、次数也更频繁。行政区划调整的战略目标也在不断变化，经历分权、集权后再到区域协同的发展阶段。本文研究了各阶段行政区域调整的动因和内容，同时探讨长三角地区各省市开展合作对话、构建区域协同发展的有效措施。

一、 理论界对行政区划调整的研究

近年来，众多学者分别从不同的角度和层面对行政区划调整问题进行了探讨。特别是2014年来，关于行政区划调整的研究从数量和深度上都有了大的提高。研究的重点问题主要聚焦以下几个方面。

1. 行政区划调整的动因

学者们分别从不同的角度分析、研究行政区划调整的必要性。① 法律角度。主要表现在行政层级设置与宪法存在不一致之处。1982年第五届全国人民代表会议通过了新宪法，其中规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一) 全国分为省、自治区、直辖市；(二) 省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三) 县、自治县分为乡、民族乡、镇。”[注]中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm。但是，在当前行政管理实践中，存在着更多层级的行政区划设置，如省级、副省级、地市级、县区级、乡镇级，等等。行政层级过多、过杂，与宪法规定不一致。② 发展角度。改革开放四十年来，经济逐年增长，人口不断向城市涌入。原地域空间被传统的行政区划以封闭型或半封闭型的形式分割着，区域的进一步发展受到束缚，因而不得不对传统的行政区划进行调整，扩张城市发展空间。③ 管理角度。现有行政区划设置的个体间差异较大。目前各级行政区划，特别是省级行政区划单位，在管辖范围、人口规模、经济条件等方面存在着较大差异，这既不利于统一和规范管理，也不利于合理确定管理幅度和管理层级，同时会影响行政效率的提高和行政成本的降低。对于面积较大的区域而言，或者会产生管理不到位的情况，或者会导致设立更多的次级行政区域和行政层级，从而影响行政效率、增加行政成本。

2. 行政区划调整的方向

调整方向包括纵向和横向两类，纵向就是基于管理层级的减少，其趋势是扁平化，如撤县设市、撤县并市。以江苏为例，自2009年起，该省行政区划层级密集调整，八年内十地撤县改区。我国目前的地方行政层级实行四级制，是自古以来地方行政层级设置最多的时期。行政层级设置过多的弊端一是降低行政管理成效。政令上传下达效率低，基层问题难以及时上传，高层对基层群众的意见和呼声不能迅速回应，从而致使公共产品和公共服务的低效率供给。二是导致政府机构膨胀。根据1997年12月17日《工人日报》发表的文章，中国历史上的官民比例，汉代为1∶7945，唐代为1∶3927，清代为1∶911，1991年为1∶30。当前，地方行政管理由于机构臃肿导致行政成本过高、政府财政沦为吃饭财政的现象。行政区划的横向调整就是管理幅度的增大，其趋势是同级区域合并，如市级合并、区级合并。经济的发展带动城市化的进程，中心城市的快速发展一是给中心城市带来了交通、生活和治理等多个问题。二是造成周边小城镇的萎缩，人口都涌向中心城市，小城镇空心化、缺乏发展前景。多地已开展横向行政体系调整，江浙多个县区名已成历史，河北也已出台规划，38个县区将被合并撤销。

3. 行政区划调整的作用

宣卫红等(2017)研究了南京市撤县并区的影响，认为行政区划的调整能够统筹规划、优化产业结构和集中资源配置，对发展经济起到助推作用。范毅、冯奎(2017)认为行政区划调整有利于城镇化水平的提高。李郇、徐现祥(2015)发现撤县(市)设区对于中心城市拥有短期的经济刺激效应，但刺激效应仅持续 5 年左右且逐年递减。

二、 行政区划调整与区域协同发展的研究

行政管理体系划定了行政权力管理的边界，有利于地区行政、经济、生活等方面管理的有效性和独立性，是政府治理的重要基础。然而传统的各自为政结构也有很多负作用，制约了前进的步伐。一是由于交通、信息科技的快速发展，生产要素跨区域的流动性加大。然而行政区划设定了很多有形和无形的障碍，如户口、社保和医保等资源跨区域转移的限制。二是大气污染、水域治理及公共资源等外部性产品，很难分行政区划管理。这些问题都需要区域协调，共同治理。三是区域发展不平衡导致人口、资源聚集在大城市，这些地区的发展吸血了周边地区，恶性循环，加剧了区域差异。适时改革和调整行政区划，可以利用行政资源影响资源配置、促进生产要素流动，以大城市带动小城市、先进地区带动落后地区，在更大规模、更高水平上实现新的发展。

针对行政区划的局限性和中心大城市的快速发展引发的诸多问题，美国学界关于行政区划调整与区域协同发展的研究经历了三个阶段。第一阶段是上世纪四十年代开始的“区域一体化”研究，强调集权——“一个区域、一个政府”(One Region, One Government)。在区域内建立巨型政府，统一建设公共设施、管理公共事务。第二阶段是八十年代流行的“多中心”论，提倡分权，即以辖区规模小、较为分散的地方政府为主要行政单元实施管理，涉及的区域公共事务由第三方管理。第三阶段是九十年代兴起的“新区域主义”，结合了上述两种观念，分权与集权相结合。主张各个地方政府在单独施政的基础上加强合作，针对跨界事务构建多方主体参与的对话、协作机制，通过协商、对话、谈判等方式协同解决区域事务。

我们国家改革开放以来，伴随着经济发展、城镇化进程，各种层级的行政区划调整也在频繁进行，历经分权—集权—协同的政策阶段，前两个阶段一般在市域内进行，而第三个阶段调整需要跨市、省联动进行。第一阶段行政区划调整的理念核心是分权，扩大基层政府权力。以浙江为例，上世纪八十年代浙江部分乡镇经济发展很快，乡镇企业蓬勃发展，但受到与传统行政层级相匹配的行政权力的制约，在政策制定、重大决策、发展商机等方面往往需要向上一行政层级汇报并得到许可才能进行，在时间成本、人力成本、机会成本等方面付出太大。浙江省政府根据各地发展的实际情况进行部分授权，开始了撤县建市，萧山县、余杭县改为市，由省直管。行政权力的扩大解放了萧山生产力，1988年，萧山被国务院列为首批中国沿海经济开放地区；1994年，国务院批准萧山成立国家级经济技术开发区。第二阶段行政区划调整风潮遵循着“巨人型”理论，目标是部分区域一体化管理。行政区划调整多发生在东部沿海地区市一级政府，经济的发展激励了市级区域拓展行政管理空间、强化一体化治理的愿望。市域行政变更程序也相对简便易行，因此各地市级内行政一体化进展很快。第一条路径是纵向的行政层级合并，打破原先市县之间的行政区划分，如撤县设区，一些县级市也改为区。2001年，萧山与余杭两县级市撤销建制并入杭州，增设为萧山区与余杭区。南京、北上广、天津等地也相继进入“全区化时代”，取消县级行政体系改为区级。 第二条路径是横向的管理单元合并，扩大区级范畴、减少区级数量。2009年天津市的塘沽、汉沽、大港三区合并成滨海新区，2013年南京市的鼓楼区和下关区合并为鼓楼区、秦淮区和白下区合并为秦淮区。第三阶段行政区划调整风潮在省域之间，强调的是区域协同发展。此阶段市级区划调整基本完成，并构建了市区内行政一体化体系。时代的发展、生产要素的流动都加剧了城市间的关联，经济较发达的东部沿海地区已形成了一些城市群，优势互补、互相助力前进。但政绩考核、户籍制度、社会公共服务资源等方面制约城市群的进一步发展。而这些城市的进一步相互合并可能性很小，协同发展就是较优路径。依据“新区域主义”，既保持各自的独立施政，又在地区发展、环境保护、资源配置、公共管理等方面构建协商解决机制。近年来长三角、珠三角、京津冀、长株潭等区域的一体化体系都相继推进。

三、进一步弱化行政区划影响，加快推进长三角地区的合作与发展

2016年发布的《长江三角洲城市群发展规划》战略目标是优先提升长三角城市群，建设成为世界级城市群。作为由上海、江苏、浙江和安徽共同组成的长三角地区，为进一步加快融合发展，当前迫切需要突破行政区划的约束，创新观念，不断深化在政策、设施及服务等方面的合作，优化资源配置、创新合作模式，使“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念真正发挥应有作用。

1. 行政区划已经成为影响长三角地区加快合作与发展的重要制约因素

据不完全统计，40年来长三角地区三省一市经济社会的发展举世瞩目，改革开放初期的1978年，上海市、江苏省、浙江省和安徽省的地区生产总值分别是272.8亿元、249亿元、123.7亿元和114亿元，到2017年，上海市、江苏省、浙江省和安徽省地区生产总值分别达到了30133.9亿元、85900.9亿元、51768.3亿元和27518.7亿元，分别是改革初期的110倍、345倍、418倍和241倍，三省一市的经济总量、经济规模和经济实力都获得了极大提升。

但受当前行政区划的制约，特别是由于行政区划带来的经济利益方面和地区竞争的影响，长三角地区三省一市在法律法规、基础建设、福利税收等方面的政策制定和实施都存在着不相协调的地方，相互防备、相互制约的现象客观地存在着，并时常发挥作用，严重制约三省一市的合作和发展。

为进一步落实国务院关于《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、《长江三角洲地区区域规划》和《长江三角洲城市群发展规划》，必须正确处理好行政区划与加快发展的关系，特别是要淡化行政区划的影响，不断推进区域深度融合。

2. 加快深度融合，促进共同发展

习近平总书记提出，在推动“一带一路”发展进程中，要努力做到“五通”，即“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”。由于发展基础、发展环境等方面的差别，在推动长三角地区协调发展进程中，应该做到比“五通”更广泛的融合发展，特别是在突破行政区划的限制方面，应该制定和实施针对性和操作性更强的政策措施。

一是加大顶层设计力度。从可行和有效的角度看，建议国家加快成立统筹推进长三角地区加快合作与发展的议事机构(如“国务院京津冀协同发展领导小组”、“京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”)，主要包括国家有关部委、长三角三省一市的党委和政府部门，真正从顶层制定和实施促进长三角地区加快合作与发展的政策，共同商议与处理长三角地区三省一市想解决而又解决不了的问题。

二是加强长三角地区三省一市党委与政府及有关政府部门之间的沟通，打通三省一市在政策制定与实施方面“最后一公里”的堵点。在当前国家大的政策框架与经济发展格局前提下，要充分发挥三省一市的聪明才智，紧紧围绕促进长三角整个区域协调发展加快发展的大目标，妥善解决影响合作与发展的局部利益、眼前利益、单一方面利益等问题，多从大局出发、着眼长远，制定和实施能够实现双赢或多赢的政策，从根本上不断淡化行政区划的影响，适应和满足加快推进经济发展的需要，在更高水平上重新建立经济基础与上层建筑相互适应、相互促进的关系。

三是加快长三角地区三省一市在规划方面的衔接，共同解决跨区域、跨流域的问题。规划是指导和推进一个地区建设与发展的基础性工作。长三角地区的合作与发展除了在政策层面的合作以外，还有大量的需要合作进行的基础性工作要做，特别是对未来在产业发展、城市发展、生态环境建设与保护及民生改善等方面的方向性、前瞻性的问题，需要三省一市在规划层面上加强沟通，不断明确什么问题需要避免撞车、雷同，什么问题需要加强沟通、协作与合作，真正解决走弯路、重复建设与建设不足同时并存的问题。

四是加快长三角地区三省一市在基础设施方面的对接工作，不断加强三省一市之间的联系。随着人员流、物资流的不断加快和增多，迫切需要提升三省一市之间基础设施的建设水平和建设规模。但由于受行政区划的影响，传统的基础设施建设基本上是以行政区为单元的，区域之间的联系联接考虑不多、建设不畅，严重制约了三省一市之间的相互交流。今后，在道路建设、航空港建设、铁路建设及港口建设等方面，要真正把长三角地区作为一个整体进行统一规划、统一设计、共同建设，把长三角地区的基础设施作为三省一市共同的平台，共同使用、共同维护。

五是加强长三角地区三省一市在统一市场培育方面的合作，充分发挥市场对区域经济社会发展的引领作用。统一市场的建设，是社会主义市场经济体系建设的基础性内容，但由于分税制、行政考核等制度设定，强化了市场分割的问题。随着经济规模、经济实力与经济发展水平的变化，客观上迫切需要冲破行政区划的限制，在更大范围、更高水平上统筹考虑资金、人员、技术、企业等各类生产要素在空间上的合理配置。加快建立长三角地区统一市场的建设，就能够让各类生产要素在更大区域间合理流动与配置，就能够在更高水平上促进区域的协同发展。

六是加快长三角地区三省一市在民生领域的合作，为人员在区域内的自由流动提供制度保障。传统的区域社会服务设施的建设，基本上都是根据当地人口的规模和需求进行的，随着计划经济模式的改革，各种生产要素在区域间流动的规模越来越大，流动的速度越来越快，特别是与传统模式相比人员流动的情况已经是不可同日而语了，有的地区流动人口规模远远大于当地人口的规模，需要彻底打破传统的社会服务设施建设思路与模式的局限性。特别是在教育、医疗、就业、养老和社会保障等方面，需要长三角地区三省一市加强合作，一起制定出满足区域人口流动规模与需求的社会服务建设方案与模式，让区域内所有的人共享改革开放的成果。

七是加强长三角地区三省一市在生态建设与环境保护方面的合作，共同打造碧水、蓝天、净土的良好生态环境。长三角地区的三省一市要不断加强整个区域的协作与合作，进行联防联控，共同治理。解决那些跨区域的生态环境问题，如水环境问题、大气环境问题。