新时代提升领导干部宪法思维的思考

孙雪琳

一、提升领导干部宪法思维是治国理政的现实需要

宪法思维是指人们以宪法为依据，遵循宪法的基本精神，运用宪法相关理论观察问题、思考问题和解决问题的思维方式。在实际工作中，领导干部具备并自觉运用宪法思维，有利于提高法治能力，深化改革实践，助推国家治理体系和治理能力现代化。因此，提升领导干部宪法思维是治国理政的现实需要，对于推进依法治国，深化改革实践，助推国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

(一)宪法思维是法治思维的逻辑起点

领导干部是国家法律法规政策的具体组织者和直接实施者，党的十八届四中全会提出，领导干部“要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。宪法作为治国理政的总章程，是所有法律法规的母法。党的十八届四中全会明确提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”可见，在推进依法治国和依宪治国进程中，提升法治思维首先应当提升宪法思维，领导干部能否有效运用宪法思维指导实际工作，严格依据宪法和法律行使职权，“把权力关进制度的笼子里”，关乎法治中国的实现。

(二)宪法思维是全面深化改革，推进基层改革实践的保障

2014年，习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调，“凡属重大改革都要于法有据”，“加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”明确各地基层改革实践创新，要先立法后推行，确保于法有据、于宪有据，杜绝“依法”行“权宜之计”，权大于法行“人治”的改革现象。①为避免改革实践中“良性违宪”的陷阱，要充分重视宪法的监督和保障作用，以地方立法权和合宪性审查制度优势实现创新。在此过程中领导干部的宪法思维是确保改革措施在法治轨道良性运行的有力保障。

(三)宪法思维有利于推进国家治理体系和治理能力现代化

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。时代发展带来了深刻变化，传统一元化的组织方式被打破，人民群众的需求结构从基本的生存需要向多元性、复合性、精准性、公平性的发展需要转变，社会矛盾与问题叠加，社会治理面临的形势和环境更为复杂。如何实现不同价值观在各领域规则中和谐共存，协调各方利益，宪法是最重要的凝聚社会主流价值共识的载体，促进社会的稳定和合作，实现社会整合。②因此，领导干部提升宪法思维，在宪法和法律秩序下创新社会治理体制机制，对打造全民共建共治共享的社会治理格局，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。

二、当前领导干部宪法“知”“行”现状

随着六个五年普法规划的实施，“国家宪法日”、“宪法宣誓制度”等措施在全民宪法教育方面发挥了重要作用，领导干部是普法主体，也是普法的重点对象。习近平总书记强调：“要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。”目前，宪法被列入党委(党组)中心组的学习内容，纳入各级党校(行政学院)、社会主义学院等院校教学计划和培训规划，成为必修课。笔者结合党校教研工作中学员的学习反馈和交流，当前党政干部的宪法认知和宪法意识基本形成，但是对宪法的理解和具体运用还相当不足，主要表现在领导干部宪法“知”的不足和“行”的失范。

(一)当前领导干部宪法“知”的不足

1.对宪法的基本内容和制定不熟悉

对宪法的认识大多局限于“宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力”层面上，但宪法的基本内容和如何制定不了解、不熟悉，对“宪法是什么”这个问题认识比较模糊。如关于公民的基本权利、国家机构等具体规定，以及公民与国家、国家机构之间的逻辑关系不了解，对我国宪法制定、存废、修改等重大问题缺乏认识，缺乏宪法的基本知识，就无法对现行宪法作出正确理解和运用。

2.对宪法价值理解存在偏差

现代宪法基本精神是制衡国家公权力，保护公民权利。对宪法价值的认识反映现实生活中领导干部是否关注宪法，“心中是否有宪法”③，如何评价宪法，关乎对宪法的情感认同。目前，领导干部大多能理解宪法在国家建制方面的重要作用，但对宪法的法律价值，保护民权和凝聚社会共识的意义认识不足，存在实用主义和功利主义倾向：或者把宪法当作政治纲领，只重其政治价值而淡化其法律价值；或者把宪法“束之高阁”，认为离实际生活比较遥远用不上；有的则认为宪法主要是公法用来构建国家制度的，对宪法第二章公民权利和义务了解不多等。对宪法价值认识偏差导致无法转化为自觉行动。

3.对宪法实施和监督不够重视

关于在现实生活中如何实施和监督宪法运用，关系到“宪法该怎么用”的问题，大多领导干部有一定认识，对宪法实施和监督的相关制度和现实路径不了解，也不关心，更谈不上运用宪法思维完善宪法监督机制。对宪法实施和监督机关认识上混淆，要么认为所有国家机关都是监督机关，要么认为政法部门是宪法实施和监督的主要机关；关于宪法实施的现实路径认识不全面或有偏差，有的认为这宪法监督全国人大及其常委会的职责和权限，跟自己的工作无关， 关于合宪性审查如何开展，大多认为比较专业，学习动力不强，或者心有余而力不足，不知道从何下手。

(二)当前领导干部宪法“行”的失范

“宪法法律不能脱离人的行为。宪法只有通过人的行为以及在人的行为中被实践出来时，一个活生生的、塑造形成历史事实的秩序才能实地存在，才能在共同体的生活中发挥其作用。”④宪法之“知”应当寓于实践，成为遵循宪法的行为规范才有实际价值。但实践中领导干部在宪法“行”为有所示范。

1.规避宪法，违反宪法基本精神

对具体工作和生活中“哪里用宪法，怎么用宪法”缺乏体验和尝试，有的以“宪法根本大法，用了生怕出错”为由弃置不学、不用；一些基层干部在处理社会矛盾时，不是运用现有宪法和法律规则来应对或寻求解决，认为“官威”、部门规定及信访调解等维稳手段更为有效；基层实践中，国家机关侵害公民宪法权利的违宪行为时有发生，比如2016年四川省阆中市人民群众对讨薪公民举行公判大会，违反了宪法的基本精神。

2.宪法实施与改革实际脱离

“从比较法角度看，中国宪法更像一个政治纲领式的宣言，更多依靠政治化方式实施。改革过程和改革结果缺乏法治化的考量，这一定程度上带来了宪法虚无主义和人治思维模式。”⑤在实践中，有的领导干部行使职权时漠视宪法的界限和程序，比如一些地方领导干部以制定规范性文件来推行政策，“短平快”的文件似乎具有很强的实效性，但却经常出现与其他法规甚至宪法相冲突的问题。对此情形有的领导干部没有主动发现、积极纠正，反而采取默许或放任态度，能拖就拖；或以良性违宪的理由，把“违宪”变成改革的“权宜之计”，肆意扩大权力空间，以权压法，对宪法的权威和宪法实施造成负面影响。

3.重大宪法活动中的缺失

国家宪法日和宪法宣誓制度是弘扬宪法精神、推进宪法实施的制度和重要举措。但恰恰在参与国家宪法日活动和宪法宣誓制度时，有的领导干部没有做好、做到位。比如每年国家宪法日都确定一个主题，但基层部门组织开展国家宪法日宣传教育活动多以法条宣传为主，有的基层部门脱离当年主题和部门工作实际，内容重复、单一，形式单调、粗糙，个别基层部门甚至连续几年“灵活”采用发放宪法文本形式“以不变应万变”，走走过场，不利于真正达成宪法普及教育的意义。另外，举行宪法宣誓仪式不够庄严、慎重，时间、场地、宣誓台等要件选择和布置比较随意，有的工作人员入职已久才进行宣誓，无法从场景上深化宪法宣誓的庄严性、神圣感，宣誓人员也存在走过场的心理，没有从内心真正树立尊崇宪法，严格依法履职的敬畏心。

三、提升领导干部宪法思维的路径

当前我国进入中国特色社会主义新时代，党的十九大报告强调，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”2018年，宪法修正案出台，“宪法宣誓制度”写入宪法，“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”等，实现了宪法的与时俱进，也把依宪治国和依宪执政提升到一个新的高度。因此，提升新时代领导干部宪法思维水平和运用能力意义重大。经过多年法治实践，领导干部宪法认知已基本确立，提升的关键在于将宪法意识转化为宪法思维的运用，做到内外兼修。从智识方面加强领导干部对宪法规范及宪法精神的理解，通过完善宪法教育制度、宪法实施和监督机制等制度措施加以保障，是提升领导干部宪法思维的重要路径。一方面，加强领导干部学习和理解宪法，以提供“知”力的内部支持；另一方面，从外强化宪法保障制度进行“制”力驱动，从而让宪法真正成为“内涵了规则、程序和动力机制的机器”⑥，指导和规范实际工作。

(一)“知”力支持：理解宪法层次，培育宪法情感认同

关于公民对宪法的信守，博登海默曾说: “秩序的真正生命力依然源自内部。是良知造就了我们所有的公民。”⑦宪法意识是宪法实践的灵魂，宪法的良好实施要以宪法意识的充分存在为先决条件。⑧对宪法的充分认知是通往宪法实施的桥梁，培育领导干部宪法“知”力，关键是领导干部有意识地建立清晰的宪法层次：规定了什么——有什么价值——如何实施，即“是什么”、“为什么”、“怎么用”的问题。因此，不论是普法宣传活动还是系统的宪法宣传教育，从主题到表达形式都要注重并凸显宪法规范的逻辑层次，这样才能有效提升领导干部内心的宪法“良知”和“智识”。

1.加强对宪法内容和宪法精神的理解，增强依宪履职的自觉性

领导干部的职权源于人民通过宪法和法律的授予，必须依法审慎用权，为人民服务。(1)领导干部首先要从观念上明晰宪法的政治逻辑和法律逻辑：坚持党的领导是我国宪法所确立的政治体制的核心。宪法首先确认了政治价值的法律规范，宪法的实施既是政治化的过程，也是法律化、民主化的过程。宪法所设立的一系列行为规则和政治程序是为了保障我国民主政治的正常运行。这是领导干部必须明确理解的第一个问题。(2)领导干部要注重对宪法的内容和精神的学习和领会，重点学习国家基本制度、政权组织体系、国家机关职能、公民的基本权利等内容，尤其要熟悉公民的基本权利及其保障制度。深刻领会并践行现代宪法的基本精神在于制衡国家公权力和保护公民权利，其中，保护公民权利是根本归依，体现了党和国家一直以来以人民发展为中心，一切为了人民，一切依靠人民的基本立场。在参与国家宪法日活动和宪法宣誓制度时，尤其要深化这种认识，做到“知行合一”。(3)重视宪法的法律价值，发挥宪法的规范功能。林来梵教授指出，宪法的规范功能可以体现在三个方面：一是作为制定法律法规的依据，二是作为一种规范依据来不断改善各种制度，推动改革的深化；三是以宪法作为依据评价、审核某种现实中的制度是否科学合理，以推进制度的完善和完备。⑨

2.以宪法凝聚社会共识，传统文化与时代精神的融合

在多元价值观并存的当代社会，有效发挥宪法凝聚社会价值共识功能，将非常有益于社会的和谐、稳定。但很多人对宪法的理解仅仅是“宪法是根本大法”，宪法只有更贴近人们的现实生活，才能增进对宪法的情感认同。回望1982年宪法制定、修改历程发现，它始终在引领、指导和规范中国改革，宪法的制定、修改凝聚着社会发展变化的轨迹，也蕴含着继往开来的传统智慧和时代精神。虽然宪法是西方文明的产物，但我国现行宪法是在中国百年立宪运动背景下诞生的，带有中国独有的特色：一是传承中国优秀传统文化，二是遵循中国特色社会主义建设基本精神。因此，作为领导干部要深刻领会宪法的历史意蕴和时代精神，准确把握宣传学习宪法及其教育的要点，让宪法更加“亲近”民众的生活。

以2018年宪法修改为例，多处体现了传统中国智慧。比如增写的“生态文明建设”，跟传统道家思想“天人合一”“道法自然”理念相契合，体现了尊重自然规律，保护生态环境，实现可持续发展的理念；“构建人类命运共同体”也体现了儒家“礼”文化中的“大道之行，天下为公”等理念，与习近平总书记强调的“万物并育而不相害，道并行而不相悖”的理念一致；在民族关系中增加“和谐”二字看似简单，但却蕴含着中华各民族千百年来共同团结奋斗、共同繁荣发展的历史，体现了中华文化的包容性。正如苏力教授所说，历史中国的宪制实践并不虚妄，即便不可能彻底克服风险，宪制实践仍将给这片土地以及土地上的人民留下深刻记忆，留在他们下意识的记忆和社会行为中……“待重头收拾山河”，会使这个文明再次崛起！⑩应当铭记并传承。宪法中很多内容蕴含着一代代中国人的人生价值和精神追求，可以融入人们日常生活成为自觉行为，领导干部有必要在此基础上深入挖掘和延伸，让宪法不拘于文本，让践行宪法精神的故事更为生动和深刻。另一方面，宪法的时代精神着重体现在中国特色社会主义建设方面，比如宪法中增加“贯彻新发展理念”，创新、协调、绿色、开放、共享是当前我国经济社会发展的五大理念，同时也是中国共产党长期坚持勤俭节约、艰苦奋斗优良作风的时代写照，是实现我国经济社会可持续发展的新理念；又如社会主义核心价值观写入宪法，从国家、社会、个人等三个层面加以要求和规范，有利于整合社会分歧，凝聚社会广泛共识，增强社会成员的认同感和责任感，有助于推动国家治理体系和治理能力现代化。因此，将宪法所蕴含的传统智慧和时代精神融入领导干部的宪法思维，实现与社会现实的有机结合，增强对宪法的情感认同，使宪法的“知”力转化为宪法实践的内在动力。

(二)“制力”驱动：强化领导干部宪法思维的相关机制

1.强化宪法教育制度

宪法教育是推进宪法实施的基础措施，强化宪法教育制度要注意三个问题：第一，领导干部要高度重视，在平时的言行举止及宪法特别活动中要充分尊重宪法，率先垂范，以身作则，以宪法思维指导实践，发挥示范和榜样作用。第二，建立宪法常态化教育机制，在宪法已列入干部培训必修课的基础上，教育培训部门要加大宪法教学科研投入力度，提升教学质量。既要保障宪法教学专业化，又要促进内容表达通俗化，让宪法的学习和理解更“接地气”。宪法学习不能仅仅是文本知识，还要凸显宪法的基本价值、时代精神、传统文化，以及宪法实施等内容；对领导干部宪法学习和测试，不能仅以考试来检验领导干部掌握宪法知识的情况。宪法教育的目标应是学以致用，创新更多教学模式，如以宪法事例学习、结构化研讨、情景模拟等提升领导干部宪法思维运用能力和水平。第三，宪法教育模式学习形式多样化，有关部门要积极拓宽领导干部获取宪法知识的渠道，不仅包括传统课堂学习和法制宣传，而且包括利用媒体及智能化设备，让更多民众参与进来，形成线上线下学习、交流、互动的热潮。尤其要重视新媒体的推介作用，提高宪法知识获取的便捷性和有效性。

2.深化“国家宪法日”和“宪法宣誓制度”的具体实践

设立“国家宪法日”和“宪法宣誓制度”是为了强化广大公民和领导干部的宪法信念，从而为宪法实施提供观念支持。每个国家宪法日要确定主题，笔者建议各部门在国家宪法日开展宣传教育活动，必须结合当年国家宪法日主题，结合部门工作实际，有针对性地设计活动内容，并组织活动，条件不足的部门可以通过协商实现资源共享，比如多部门联合开展国家宪法日活动，提高宪法参与性和生动性；丰富宪法活动的形式，采取知识竞答、宪法故事会、宪法课堂、电影电视制作或播放、新媒体直播等形式多层面地展开，方便全民参与，深化国家宪法日全民宪法教育的重要意义。另外，关于宪法宣誓制度，应当保障宪法宣誓庄严举行，首先宪法宣誓的环境和场合应当严肃，空间敞亮，宣誓台、宪法文本、誓词文本等要素规范、整齐，从实施要素和场景布置上充分保障宪法宣誓的庄严性和重要性；在宣誓时间上，针对集体宣誓仪式的情况，应当保障新招录国家工作人员入岗后尽早举行宪法宣誓，强化其在新职位上遵循宪法和法律的意识。

3.完善宪法监督机制

党的十九大报告强调，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”虽然宪法第六十二条规定，全国人民代表大会行使修改宪法、监督宪法实施的职权，但实际上，地方人民代表大会及其常务委员会也担负着立法和监督职责，地方人民代表大会不直接进行合宪性审查，但可以从事立法和合法性审查，发挥法律监督作用。因此，推进合宪性审查，首先要提升合法性审查在法治工作中的地位和重要性，可以借助执政党的强大推动力，发挥中国共产党的领导作用，引领合法性审查工作的有效开展。一方面，地方人大及其常委会要进一步规范立法工作和监督工作(乃至人大及其常委会在行使重大事项决定权和人事任免权时)运用宪法思维，开展依宪解释，依照宪法的规定和精神(特别是宪法第二章公民的基本权利和义务的精神)来理解、解释和适用相关法律条款。依据《中华人民共和国立法法》第九十九条的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。另一方面，要完善常态化的宪法监督动力机制，有学者建议建立个案受理登记和审查结果反馈制度，以回应公民和组织的权利诉求，同时也可兼收合宪性审查制度的警示之效。有的学者提议完善宪法解释程序，就全国人大常委会如何启动解释权，宪法解释事由，解释范围及效力进一步明确和细化，确立相应程序机制。地方人民代表大会及其常务委员会应积极发挥法律监督职能，借助密切联系群众的优势，统筹协调法治资源，对现有宪法监督机制进行应有的简化及必要的细化，以使宪法监督机制进一步完善，真正把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

注释：

①刘南欤：《凡属重大改革都要于法有据》[J]，《中国改革报》，2014年10月29日。

②⑨林来梵：《依宪治国需要发挥宪法的潜能》[J]，《理论视野》，2017年第2期，第51页。

③邓世豹：《论实践中的宪法意识》[J]，《山东科技大学学报》，2014年第4期，第47页。

④康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》[M]，李辉译，北京，商务印书馆，2007年，第29页。

⑤翟国强：《中国宪法实施的双轨制》[J]，《法学研究》，2014年第3期，第82页。

⑥李少文：《强化领导干部思维》[J]，《中国党政干部论坛》，2017年第2期，第70页。

⑦E·博登海默(美)：《法理学: 法律哲学与法律方法》[M]，邓正来译，北京，中国政法大学出版社，1999年，第345页。

⑧韩大元：《宪法—宪法意识—宪政》[N]，《学习时报》，2005年9月12日，第3版。

⑩苏力：《大国宪制：历史中国的制度构成》[M]，北京，北京大学出版社，2017年，第22页。