浅谈放管服改革下农业科研经费管理与核算

舒军 徐娥

摘 要：2016年国务院推进放管服改革以来，我国农业科研经费管理与核算的内外部环境发生了很大变化。笔者从农业科研经费财务管理的角度，从科研课题本身、审计、科研成本核算、内部控制、绩效考核评价、科研治理六个视角，就如何加强农业科研经费管理与核算，如何建立完善科研经费管理模式，将有限的科研经费资源合理配置、科学管理，进行初步探讨和分析，以期对进一步推进放管服改革下的农业科研经费管理与核算有所帮助。

关键词：放管服改革  农业科研经费  六个视角

2016年5月，习近平总书记在全国科技三会上发表了《为建设世界科技强国而奋斗》的讲话，提出深化改革创新，形成充满活力的科技管理和运行机制，对科研经费管理中存在的难题进行破局。随后，国务院在召开全国推进放管服改革电视电话会议中，国务院总理李克强强调，放管服改革实质是政府自我革命，用政府减权限權和监管改革，换来社会创造力释放。本文从科研课题本身、审计、科研成本核算、内部控制、绩效考核评价、科研治理六个不同视角，浅析了放管服改革下完善农业科研经费管理与核算，对提高农业科研经费管理与核算水平提出初步建议。

一、基于放管服改革下农业科研经费管理的科研视角

1999年国家首次明确提出“国家科研计划实行课题制，大力推行项目招投标和中介评估制度”，科研项目课题制应运而生。该项制度解决了此前我国科研经费使用和管理中的责权不分、效益不高、混用挪用等现象。课题制是科研工作的基石，对我国近20年来农业科研领域影响空前，发挥了巨大作用。近年来，随着形势的发展，，课题管理出现了一与放管服改革不相适应的突出问题，需要加快推进农业科研项目课题制科研管理模式改革。

一是课题制下，有些科研经费管理脱离了农业科研的真正需要，农业科研就是面向“三农”，科研经费的管理也应该面向“三农”，经费管理程序繁琐、使用困难、报销耗费大量精力，打击了农业科研工作者和经费管理者积极性。

二是不注重农业科学研究的客观规律，背离生物科研、季节科研现实，一味强调科研项目的预算执行进度、花钱进度，不利农业科研工作有序推进。

三是课题制下项目结题导向实行“论文”一刀切。不论基础研究结题，还是应用研究结题，都以论文发表的刊物是否是核心期刊、著作出版社是否是国家百佳出版社等为标准，代替了严格的同行专家评议。这种“唯论文”导向助了学术刊物以出版资源牟利的市场行为，造成学术出版公共资源“劣币驱逐良币”现象。

四是科研成果管理机制需要完善。有关管理主管部门要会同相关部门建立国家成果库，制定科研成果的标准和规范，实现国家科研成果资源持续累积、完整保存、长期保存。

五是科研课题资助体系需要完善，防范学术失范。亟需丰富科研资助形式，增加后期资助、赎买制、滚动资助、应急资助等多形式，鼓励自由探索和自主科研。

六是课题制造成管理分割、信息分割。农业科研课题制下各项目之间、课题之间的科研经济业务分块管理，课题内形成独立王国，课题间形成条块分割，甚至形成信息孤岛现象。由于信息不对称，科研项目管理和实施部门之间、科研管理和科研人员之间、单位法人与课题负责人以及管理与审计部门之间存在博弈。

二、基于放管服改革下农业科研项目经费审计视角

随着十八大以来，科研经费的纪律意识和审计意识大幅增强，各级审计、纪检、监察部门审计频率、检查力度、巡察深度、审计层面不断扩大。“放管服”改革以来，审计部门在深入贯彻全国科技大会精神，大力推动创新驱动战略决策部署实施，推进和服务科技创新等方面的政策落地措施仍有空间。

一是科研项目审计政策界限需要完整把握。中央“科技三会”后，对科研单位和人员实施科研经费管理使用的探索与创新举措，只要符合中央科技创新的基本原则，有利于激发科技创新活力、有利于提升科技创新能力，有利于科技成果转化、有利于科技目标实现， 有利于提高科技资金使用效率的，审计部门应予全盘支持。

二是违法违纪同科研人员科研错误、试验失败与无意过失区别开来。不能把科学研究灵感瞬间性、路径不确定性，把先行先试的错误和失误，把创新工作中的无意过失等科研工作中的客观规律，审计定性为违纪违法行为。

三是提升审计服务科技创新的能力和水平。在农业科研项目专项审计中，经常会出现这样的审计现象：一次审计一个结论，十次审计十个结论。审计部门要加强学习研究，提高审计人员的业务水平和政策水平，更新审计监督理念，各审计部门审计结论要互相承认和共享，为落实放管服改革下的农业科研经费管理与核算、促进科技创新营造良好环境。

三、基于放管服改革下农业科研经费的ABC成本核算视角

在我国，从事农业科学研究的单位大部分属公益性事业单位，追求的目标是社会效益最大化。由于我国目前对科研事业单位的财政补助有限。农业科研项目承担单位应主动将科研成本降低。受现行的农业科研经费管理体制机制制约，农业科研事业单位缺乏能够反映出经费运作规律的将科学信息作为依托的成本管控体系，使科研经费核算中存在的问题也日益显现。一方面，由于缺乏科学系统的经费核算方法，目前科研经费核算基本采取将直接成本作为项目成本的简单位做法，并未完全将间接成本分摊到具体的项目之中，对于间接费用的支出未完全计入科研成本;另一方面，科研项目没有对固定资产计提折旧，而从科研院所的事业经费中支出，不能全面反映科研项目组成员的人员经费。导致了科研经费和事业经费的分配不合理，前者结余，后者亏空。因此建立一套全新的高校科研全成本核算体系成为当务之急。作业成本法的提出和运用，为农业科研项目全成本核算模式的构建提供了可能。

如将“某作物选育”项目核算设定为作业成本核算，分为六个部分。一是资源。资源是作业进行中被使用的要素，实施选育项目的人、财、物都属于资源范畴。二是作业。作业是指具有一定目的、以人为主体消耗了一定资源的工作，是为该项目执行完成所进行的各个工作环节的总称。三是资源动因，即是将作业动因。四是作业动因。五是作业中心。六是成本库，购置的专用设备、试剂材料及劳务费等，可以直接列为该成本所运用对象。

目前农业科研项目成本核算仅涉及课题组发生的部分直接费用，对于间接费用和期间费用分摊很少，虽然“科技三会”和放管服改革后，分摊比例略有提升，但仍不能全面反映项目成本。因此必须重视间接费用在成本核算里所占的比例，尽快实现科研项目全成本核算，合理计算应计而未计入科研成本的间接成本。与传统成本计算法的优势所不同的是，作业成本按照资源动因和成本动因分配间接资源耗费，使成本分配结果更趋于合理，从而为成本控制和管理决策创造条件。

四、基于放管服改革下农业科研经费的内控管理视角

十八大以来，国家对农业科研事业持续增加投入经费，为农业科研创新提供强有力的支撑。农业科研经费来源多途，国家层面的、地方层面、协作层面等多种途径。由于各项止资助方对经费预算内容、使用要求、财务管理、账务处理方式、执行进度、验收要求等各不相同，造成内部控制层次复杂，传统的内部控制管理方式已不能满足当前对科研经费在预算管理、支出管理等方面规范化、标准化、精细化的要求，亟待加强管理信息系统建设，通过嵌入信息化手段，在为科研人员提供“放管服”的同时，以达到科研经费内部控制的目的。

《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》再次强调科研院所要强化法人责任。财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》也明确提出，以单位全面执行《行政事业单位内部控制规范》为抓手，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动中。

从强化法人责任的高度，引入信息化内部控制平台，加强预算管理风险、科研项目管理风险、财务风险等全面管控。内控管理是放管服改革的重要环节，是放管服改革的前提，把内部控制做好了，才能大胆地“放”、全面的“服”。

五、基于放管服改革下农业科研经费的绩效考核评价视角

农业科研具有季节性、波动性、分散性、未知性、周期性等特点，受自然条件、气候环境、光热水等因素影响较大，因此，农业科研单位的预算绩效管理更具有挑战性、前瞻性和探索性。近来，农业科研投入持续增加，但从实际运行效果来看，投入与产出并未成正比。由于科研专项资金预算绩效管理在我国当前处于起步初始阶段，科学化、精细化的农业科研专项资金绩效管理与评价机制还不完善，受体制机制、技术、理念多方面因素的制約，存在着专项资金管理效率不高、专项资金管理潜能没有完全发挥等问题。

一是农业科研项目的预算绩效管理机制、绩效网络管理体系有待完善。预算绩效管理越来越引起各级部门的高度重视，国家对农业科研专项经费投入增加后，对农业科研事业单位的预算绩效管理工作也在逐步探索并稳步推进，但由于我国的“绩效预算”整体还处于初步阶段，同我国全面深化改革的要求和建设公共财政要求还有较大差距。

二是需要建立可操作性绩效考核评价指标体系。全面加强农业科研单位预算绩效管理，开展预算支出考核评价工作，不断加强绩效评价指标体系建设提高农业科研经费使用效率。我国的耕地总量为19.24亿亩，“用占世界7%的土地养活了占世界22%的人口”，我国农业成绩取得的根本原因是农业科技的广泛应用，农业科研绩效产出对我国粮食安全的科技支撑作用，绩效考核指标要面向三农、接地气、可操作、看得见、摸得着。

三是加强科研专项绩效管理顶层设计。将绩效考核评价嵌入农业科研预算管理全过程，使之与预算编制、执行、监督一并成为农业科研预算管理的有机组成部分，实现预算编制、执行、监督、绩效评价的有机统一。

四是有必要对已开展的绩效考核评价进行绩效管理再评价，真正把科研领域放管服改革到底。推进实施符合农业实际的绩效考核评价考核，保证绩效评价结果的客观、公正。

六、基于放管服改革下农业科研经费的科研治理视角

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要求推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府事权法律制度，依法行政建设法治政府。一是农业科研治理需要相关法律、制度保障，中央和地方政府需要建立与社会主义市场经济相适应的法律法规体系。二是科研治理部门建立参与科研计划管理过程的专业机构和专家系统。三是科研治理能力建设需要国家科研体制配套改革。四是科研治理部门“打铁还需自身硬”。促进责任落实，明确科研经费使用和管理的主体责任，纪检监察部门负监督责任，财务审计部门负审核责任，课题主持人负直接责任，层层负责，上下联动，使科研经费使用管理各个环节责任到人、层层落实，加快课题管理的放管服改革。

通讯作者：游艾青