从制度信任到制度自信：改革开放40年国家治理变革的主体逻辑

文／杨雪冬

改革开放40年来，中国经济社会发生了深刻变革，作为上层建筑的国家治理也不断调整转变，不仅适应了经济社会发展的基本要求，而且发挥了积极的反作用功能，实现了世界瞩目的治理绩效。

为了观察和理解改革开放以来中国国家治理的变革，学术界提出了包括国家—社会关系、党国体制转型、威权主义体制韧性、发展型国家、压力型体制、政策实验与创新、官员能动者（或企业家）等多种分析路径，分别从结构、体制、机制以及行为者等角度来描绘中国治理的特征，挖掘其运行变化的原因。这些分析路径各有其长处和优势，但面对中国这个变化快速深刻、内部复杂多样、实践充满活力的大国，都有其明显的短板和死角，难以摆脱“盲人摸象”的认知困境。[1]这种理论与现实之间的不对称，可能会长期存在。

本文无力解决这种认知困境，只是希望能对缩小理论与现实之间的差距，补全解释中国的认知拼图有所贡献。本文认为，要走出当下的认知困境，除了要继续扩大研究视野和分析纵深外，依然需要深入分析推动和掌控这场变革的主体，即高层决策者。这不仅因为在中国的国家治理背景下，决策者作为关键的行为者，在制度—行为者这对核心关系中占据了明显的优势，更因为制度化作为中国国家治理现代化的主要特征和主要方式，是由决策者推动、规划和塑造的，并且在制度化过程中发挥决策者的主动性积极性有着深厚的观念基础和强大的制度结构支撑。

一 重建对制度的信任

“文革”结束后，信任制度，批判个人迷信，逐渐成为决策者的高度共识。他们认为“文革”中的错误虽然表面上是个人崇拜、一言堂、家长制，但根源还是制度性问题。在对毛泽东的评价过程中，邓小平、陈云等领导人多次提到，毛泽东在“文革”期间犯的错误，不能只归因于他个人，还在于制度运行出了问题。“制度是决定因素，那个时候的制度就是那样。那时大家把什么都归功于一个人。”[2]因此，他们大力倡导民主法制，并将其写入新制订的《宪法》、新修订的《党章》之中，坚定推动党和国家治理的制度化进程，认为只有通过社会主义民主制度和法制，才能防止类似问题的出现。[3]

为了恢复秩序，政治领域的制度化首当其冲，并在整个国家治理制度化过程中具有基础性和规范性。完善国家政权机构，制订各项法律，是政治领域制度化的主要形式。1978年召开的十一届三中全会明确提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。要把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来，法院和检察院要尊重法律和制度，坚持法律面前人人平等。

在国家政权方面，积极恢复地方各级人民代表大会，以取代“文革”期间建立的革命委员会，实现了国家各级政权的制度化和规范化。从1977年10月开始，根据中央通知和全国人大常委会的决定，各省、直辖市和自治区陆续召开了省级人大会议。1978年2月26日，第五届全国人民代表大会通过了修改后的宪法。1979年颁布了新的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。在该法的制订过程中，关于地方人大常设机构，存在三种方案：（1）用立法手续把革命委员会体制固定下来；（2）取消革命委员会，恢复人民委员会；（3）县以上地方各级人大设立常委会，恢复人民委员会作为行政机关。最后邓小平等决策者建议按第三方案来修改《选举法》和《地方组织法》。[4]由此形成了人大—政府这个体现“议行合一”原则的国家机关形式。

在立法方面，1982年，经过广泛讨论的《中华人民共和国宪法》通过，以国家根本大法的形式确立了改革开放之后中国的基本制度架构，也成为推进国家治理制度化、法治化建设的重要前提。除了制订新宪法外，其他领域的立法工作也进展迅速，据统计，1979年到1982年间，第五届全国人大及其常委会制订和修改的法律有40多件。[5]其中的多部法律对整个政治体制来说都具有基础性，比如地方组织法、选举法、法院组织法、检察院组织法等，为中国的法治化进程奠定了坚实的基础。

在决策者看来，推进制度化的根本目的，是为了更有效地发挥社会主义制度的优势，改革党和国家领导体制，不是为了削弱党的领导，而是为了加强党的领导。这是各项制度化改革的总前提。显然，领导层在这里将制度进行分层处理，社会主义制度是根本性的、结构性的，符合历史发展规律，优越于资本主义制度，因此需要继续坚持，改革的则是各个领域中实际运行的制度，以及具体的政策措施、运行机制。之所以要改革它们，是因为它们偏离了社会主义制度的根本要求，也不符合中国的实际情况。

对制度的信任主要有三种表现：

首先，确立国家发展建设的明确目标和时间表。上个世纪50年代，中国确立了实现“四个现代化”的目标。改革开放之后，国家的发展目标不断丰富明确，而且制订了实现的时间表。邓小平提出了经济发展分三步走的设想，[6]并在1987年被写入党的十三大报告。20世纪末、21世纪中叶成为实现目标的两个重要的时间节点。1997年党的十五大提出了21世纪的三个重要时间段，提出了两个百年的目标，即到建党一百年时，实现国民经济更加发展，各项制度更加完善；到建国一百年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家。2007年党的十七大对2020年的发展愿景给予更为全面具体的设计。2012年党的十八大明确提出到2020年全面建成更高水平的小康社会。2017年党的十九大又将三步走的第三步细分为两个阶段，第一个阶段从2020年到2035年，基本实现社会主义现代化；第二个阶段从2035年到本世纪中叶，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

其次，形成了衡量制度化效果的基本原则。信任制度，是因为制度能够发挥效力，实现多重目标。领导层对于制度的作用有着非常具体的要求。尽管他们强调要实现民主法制，但是民主和法制不仅仅是价值追求，还有更具体而实际的功效。邓小平为代表的决策者反对空谈抽象的、形式上的民主法制，强调要发挥民主法制的实质作用，并提出了衡量制度化进程效果的具体标准。这些标准也可以视为国家治理的绩效标准。邓小平在讲话中多次谈到如何评价改革、评价政治体制的问题。1987年，他在会见喀麦隆总统比亚时说，评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。[7]此后，根据实践的发展，这三个标准进一步细化。尽管这些标准是中国政治发展实践的产物，但是带有较强的普遍性，尤其对于发展中国家和转型国家来说很有启发。在这些标准中，保持社会稳定、激发制度活力和实现发展是衡量制度化效果的核心标准。

第三，采取了开放的制度化方式。尽管领导层反复强调，中国的制度是内生的，制度化建设是对现有制度的发展完善，不是对西方的照搬。但是，领导层深知封闭之苦，从改革开放伊始，就反复强调开放的重要性。邓小平在改革开放之初说，“文革”十年，也是中国与世界差距拉大的十年。这十多年，正是世界蓬勃发展的时期，世界经济和科技的进步，不是按年来计算，甚至于不是按月来计算，而是按天来计算。[8]他在全国科学大会开幕式的讲话中指出：“独立自主不是闭关自守，自力更生不是盲目排外。”任何一个民族、一个国家，都需要学习别的民族、别的国家的长处。[9]在这种背景下，制度化必然是开放状态，学习借鉴国外经验成为实现制度化的重要特征。当然，在开放的制度化过程中，决策者一直强调要保持独立性和自主性，掌握制度创设的主动权。为了平衡开放与自主的关系，降低学习外部经验的政治成本，提高制度化的实际效果，将制度化内容进行了分层细化，形成了基本制度不能动摇，思想观念可以交流融合，体制机制以及具体政策措施可以充分学习借鉴的格局。

二 释放活力的制度化努力

通过整顿，恢复各行业的秩序之后，接下来就是如何发展。要发展就需要解放思想，解放生产力，激发社会各主体的活力。1986年邓小平在会见日本首相中曾根康弘时，谈到中国政治体制改革要实现三个目标：始终保持党和国家的活力；克服官僚主义，提高工作效率；调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。[10]这三个目标的核心就是活力和效力。

激发活力重在调整政党与国家、国家与社会、国家与市场这三对结构性关系。调整的核心方式就是减少制度性约束和管制，使政党、国家、社会以及市场各安其位，各履其责，按照自身的规律运行并发挥作用。但是在旧体制下，改革领域存在着共同的问题就是权力过于集中，行政命令是各项工作的主要驱动力。在政治行政领域，权力集中在上级和少数领导人手里；在社会领域，国家干预过多，设置了各种限制；在经济领域，缺乏市场机制，经营主体失去了自主性。在邓小平看来，权力过于集中，妨碍了社会主义民主制度和党的集中制的实行，妨碍了社会主义建设的发展，造成个人专断，滋生了官僚主义。[11]

各领域都根据各自的实际情况，遵循各领域的规律，解决权力集中和命令主义的问题。在政治行政领域，建立了干部退休制度，实行了干部年轻化，提出了党政分开，在基层探索选举和居民自治，建立了政府责任制，开始实行精简机构的政府改革，中央与地方财政关系开始理清分开，等等；在社会领域，恢复了高考制度，放松了人口流动的控制，鼓励社会组织的发展，对包括文学艺术、娱乐方式、日常生活等与人的自由发展相关的领域都减少了干预，等等；在经济领域，推动以土地承包责任制为核心的农村改革，发展商品经济，改革价格体系，发挥市场更大的作用，等等。市场机制的作用也从经济领域扩展或渗透到社会政治领域，用利益驱动的方式激发了这些领域的活力。

概括而言，在激发活力的制度建设过程中，形成了三种基本的制度化方式：

第一种是主体驱动的制度发展方式。在改革开放之前，社会主体被计划经济、单位体制、户口制度和阶级划分等制度高度区隔化并制约着。虽然有多个社会主体，但是并没有自主而独立的社会意识。改革开放后，随着这些区隔化制度的放松或者破除，社会主体逐渐被解放出来，在获得自身合法利益的过程中，主体意识苏醒并不断增强。而一旦有了自身的利益和判断，这些社会主体就会不满于已有的制度安排，推动其发生改变。有人形象地将这种方式称为“倒逼式”改革。

市场经济的发展，不仅为社会主体追求自我利益提供了更平等的平台，而且也为社会主体摆脱政治行政的控制提供了自主的渠道。因此，上世纪90年代之后，产权观念在中国得到快速普及，合法的产权有了宪法和法律的保障，民营企业蓬勃发展，国有企业也不再是“铁饭碗”，而是可以破产的；个人有了更多的选择，从“单位人”转变为“社会人”，人口的流动不断加速，大量农业劳动力从农村流向城市，从中西部流向东部沿海；地方政府更加关注本地的经济发展，为了争夺外来投资展开激烈竞争，迸发出强大的积极性和创造力。这样，原来的国家—集体—个人的三位一体社会主体结构，被国家—社会—市场的三元并存的结构取代，社会与市场的力量快速增长，政府、资本与劳动力有了更有效率的组合。

社会主体意识的增强，带来了整个社会观念领域的变革，将思想解放从政治领域扩展延伸到社会领域，并为整个制度体系保持开放性提供了有力的观念基础。这也改变着当代中国观念体系变化的机制，即从国家塑造社会观念向社会驱动国家观念转变。这种转变产生的影响是深刻的。一方面全能主义的国家观念被放弃，国家权力需要制约、国家能力有限得到确认，另一方面社会观念的创新开始冲击甚至引导政府观念的改变，社会经济发展的需要倒逼着政府职能和工作方式方法的转变。

尽管在改革开放的过程中，社会主体之间的改革收益存在差异，差距也在拉大，但是从总体上来说，绝大多数社会主体都是改革开放的获益者和支持者，在坚持继续推进改革开放方面能够达成基本共识。正是出于这种判断，2008年，胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开三十周年大会讲话中，将改革开放概括为“决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路”。2013年，习近平在解释中央制定全面深化改革决定时说：“改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝，是党和国家保持生机活力的关键，是当代中国最鲜明的特色，也是当代中国共产党人最鲜明的品格。”[12]

第二种是两轨并一轨的制度更新方式。改革开放后的制度化是在既有的制度框架内推进的。各个领域中都有已经运行多年的制度，以及在这样的制度条件下稳定下来的思维方式和行为方式。要在保持稳定和秩序的前提下进行改革，就不能简单地将既有制度废止，代之以全新的制度，那样不仅会影响到相关各方的利益，也会出现新制度与旧环境的不协调，削弱新制度的效果，进而造成制度更新的混乱。为了降低新旧两种制度转换的成本，许多领域的改革都普遍采取了在一定范围内试用新制度，同时保持新旧两种制度并存，然后随着新制度的完善和在更大范围采用，逐渐替代与新的环境不适应的旧制度。这种双轨并一轨的方式，也被称为“增量改革”。[13]

这种制度更新方式，最早出现在经济改革领域，以“价格双轨制”为代表，目的是降低放开价格、由市场决定价格带来的风险和冲击，因此保留了计划与市场两种价格决定机制。曾经参加过价格体制改革的华生回忆说，1985年3月开始的双轨制最初只是应用于生产资料价格改革领域，后来逐渐扩展到经济模式的双轨转换。在华生看来，之所以采取价格双轨制，除了担心放开价格产生经济动荡外，还因为当时市场地位在政治上还没有明确，市场化改革存在着政治风险。然而，这是中国改革取得成功的重要原因，以保护、承认和转化既得利益，发展和巩固新生力量，控制了改革风险。[14]除了经济领域外，包括教育、医疗、雇佣、退休、养老金等在内的诸多领域，在改革的不同阶段中都采用过双轨制。扩大而言，“一国两制”，让一部分人、一部分地区先富起来的政策理念，也体现了双轨制的思路。至今，一些领域中还存在着双轨制。

这种制度更新方式要取得积极的效果，主要取决于三个因素：新制度要合理可行，并能展现出比旧制度更高的绩效；双轨制并存期间能培育出新的、有利于新制度运行的环境；能够把握适当的时机，实现并轨，以新制度取代旧制度。然而，在实际的制度更新过程中，这三个要素很难同时存在，因此很多领域出现了双轨制长期存在的现象，虽然推迟或者避免了新旧制度更替产生的动荡，但是也产生了利用双轨制“寻租”、贻误改革时机、推卸改革责任、回避改革难点、巩固既得利益、拉大社会差距等问题。这些问题也是全面深化改革中需要解决的“硬骨头”。

第三种是试点实验—扩大提升的制度创新方式。中国共产党有着重视政策试点的传统，注重发挥地方的创造性，尊重地方的经验做法。1958年，毛泽东推动制订了《工作方法六十条》，第18条就是“普遍推广实验田”。毛泽东称之“十分重要的领导方法”，不仅要应用于农村，也适用于城市，实现“突破一点就可以推动全面”的效果。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中也指出：“有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。”[15]

上世纪80年代以来，各个领域都出现不同类型的改革试点。有中央指定设立的，有地方积极申请设立的；有单项政策改革试点，也有综合性改革试点；有的试点是有各种资源支持的，有的试点则是只给政策。在资源有限的条件下，所谓的“给政策”就是扩大试点单位的决策和行动自主性，激发它们的创造性，以探索出新的制度。试点取得的实际效果也很明显。曾任体改委副主任的安志文回忆说，80年代凡是设计的改革方案都没有行得通，反而一些地方性的试验取得了突破，“如果具体的改革办法都由国家来设计，新的道路就走不出去”。[16]

与双轨式制度更新相比，试点式制度创新在空间上是分散的，实验的范围是局部的，各试点之间是可比较的，最后带来的制度创新不是某个试点经验的提升推广，更多时候是多个试点经验的综合提炼。而双轨式制度更新在空间上是完整的，适用范围更大，或者是某个区域，或者是政策对象中的某个部分，新制度与旧制度形成对比，最后实现新制度对旧制度的替代。

尽管存在着差别，但是这两种制度改革方式的理念是相同的，即都承认制度改革不能一蹴而就，需要渐进实现；不能只靠上层规划，还要发挥下级的积极性，进行制度创新试验探索；试点实验，可以从制度执行角度检验并改进新制度的适用性；试点之间的比较，新旧制度的比较，都能在制度改革中发挥筛选和纠错作用。因此，胡锦涛曾指出：“通过制度建设和创新，不断解放和发展社会生产力，不断激发各方面生机活力，是改革开放以来党和国家各项事业蓬勃发展的一条重要经验。”[17]

三 促进社会和谐的制度化努力

改革开放以来，随着经济的快速增长，收入差距开始拉大，社会内部出现分化，与公平正义相关的经济社会问题凸显出来。如果不能给予制度化的有效回应，就会引发社会政治的不稳定，并制约改革活力的持续释放。

在上世纪80年代末，邓小平作为改革的总设计师，就开始关注社会分化问题。他在1989年2月会见外宾的时候说：改革中，“总有一部分人得益多些，另一部分人得益少些。就是得益少的那部分人生活也比过去好得多，但还是要发些牢骚。”1993年在和弟弟邓垦谈话时，再次提到要解决分配不公、两极分化问题。他说，两极分化是自然出现的，要采取各种手段和方法加以解决。“过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。”[18]

上世纪90年代中期以来，以“三农问题”为代表的城乡差距问题、与权益维护相关的社会冲突问题等得到社会更广泛的关注。对这些问题的广泛关注也说明中国社会在取得经济快速增长的同时，社会权利意识在明显增强。互联网的出现和广泛应用，有力推动了这些问题讨论的公共化和社会权利意识的普及提升。这些变化，为改革开放以来形成的中央—地方互动的制度化图景，增加了社会的维度，并使社会领域成为制度化的重点领域，社会参与成为推进制度化的重要方式。

2003年是中国社会建设领域制度化实现转折的一年。这一年春夏之交爆发的“非典”疫情，暴露了中国社会建设中的诸多短板，也引发了决策层的深刻思考。在当年10月举行的党的十六届三中全会上，“科学发展观”被正式提了出来，时任总书记胡锦涛指出：“树立和落实科学发展观，这是二十多年改革开放实践的经验总结，是战胜非典疫情给我们的重要启示。”[19]此后，决策者对社会领域制度化建设的认识不断深化完善。2004年，党的十六届四中全会做出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，从提高党构建社会主义和谐社会能力的高度，首次明确提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2006年，党的十六届六中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将公平正义列为社会主义和谐社会追求的目标和基本特征，提出要在经济发展的基础上，更加注重社会公平。2007年，党的十七大首次把社会建设纳入中国特色社会主义“四位一体”建设格局中，指出社会建设与人民幸福安康息息相关，要努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在公平与效率的关系上，提出“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平”。“和谐”成为国家发展的目标，并写入宪法。

2008年，奥运会的举办、汶川大地震的发生等几件大事充分考验了中国政府管理体制，展现了其特有优势，也显示了社会的巨大力量。在奥运会期间，北京有170万名志愿者，包括10万赛会志愿者、40万城市志愿者、100万社会志愿者，加上20万名拉拉队志愿者，这些志愿者来自98个国家和地区。在汶川地震发生后，来自国内外近130万志愿者到达灾区参加救助工作。更重要的是，这些志愿者并非只是个人行动，还结成了各种形式和规模的社会组织，增强了行动的组织性，发挥了自身的优势，给政府主导的救灾工作有力的支持。因此，胡锦涛在全国抗震救灾表彰总结大会上，提出要建立社会捐赠、志愿服务等社会动员机制。[20]

按照世界银行的标准，2010年中国人均国内生产总值达到4400美元，已经进入中等收入偏上国家的行列。关于“中等收入陷阱”“拉美病”的讨论也开始在公共舆论中成为热点。许多发展中国家的经验表明，当国民收入达到中等收入国家水平的时候，如果不能解决好收入分配问题和制度化参与问题，就很容易出现发展停滞，甚至中断。2011年中东阿拉伯国家出现的“茉莉花革命”，也引发了社会各界对社会问题的高度关注。

2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表了专门讲话，系统总结社会管理中存在的问题及其产生的原因，回答了社会建设实践中的疑惑，指出了思维和行动中的误区，明确了制度建设的重点领域，凝聚并引领了社会建设的共识。他认为，社会管理，说到底是对人的管理和服务，最佳方式是在服务中实施管理，在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效。[21]

为了推进社会建设，财政的公共性被明确下来，从中央到各级地方在财政支出中加大了民生项目的比例，一些地方还规定了每年财政增长中用于民生项目的增长比例。一些重点领域的问题得到持续关注并有效解决。例如“三农”问题，从2004年开始，每年的中央一号文件都以解决“三农”问题为主题。2006年全面取消农业税。看病难、入学难等问题在政府工作报告中连续被提出。

显然，与经济领域的制度化相比，社会领域的制度化有其自身的特点：投入的周期更长，产生的效果更泛化，不能马上见到直接的效果，也不能用成本—收益的标准来简单地衡量。因此，社会领域的建设不仅仅要增加投入，更重要的还是根据在现有的体制框架下，根据社会经济发展水平和具体领域的特点规律，构建出运行良好、服务精准、参与有效的制度，确保投入的可持续和公平使用，实现保持社会秩序，激发社会活力的目的。

四 制度化障碍与国家治理现代化

经过30多年的快速发展，中国在治理绩效上取得了明显的成绩，有学者将其归纳为“治理适应型的渐进式改革”模式。[22]但是，随着国内情况和外部环境发生的巨大变化，制度化进程也进入了攻坚期和深水区。

对于决策者来说，存在着三个方面的挑战：首先，就改革遇到的问题来说，习近平形象地指出：“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”[23]这些问题给“摸着石头过河”式改革方式留下的空间和时间有限。其次，就改革的环境来说，国内凝聚改革共识难度加大，存在思想观念的障碍和利益固化的藩篱，[24]国际社会对中国有压力，也有更大的期待，希望中国承担更多更大的国际责任。第三，就改革的过程来说，存在着碎片化和执行难的问题。部门利益严重，各自为政，政出多门，缺乏协调，在一些重大的监管领域，出现了“九龙治水”现象。在政策执行过程中，一些地区、部门“上有政策，下有对策”，使执行效果大打折扣。针对这些挑战，决策者提出要全面深化改革，而要全面改革、深化改革，就要加强改革的顶层设计。[25]

顶层设计改革理念的提出，体现了中国决策者的紧迫感和自信心。这种紧迫感一方面来自对改革面临的难题困难的判断，另一方面来自决策者对实现发展目标的时间压力。邓小平在改革过程中多次谈到发展的阶段性目标，并提出了大致实现的时间。这些时间性目标成为党内制订重大决策的参考和依据。党的十八大后，两个“百年”的发展目标被进一步明确化。在全面深化改革的时间表上，到2020年，重要领域和关键环节改革要取得决定性成果。在习近平看来，不断解决前面改革留下的难题，是“我们这一代人的责任”。[26]自信心一方面来自中国改革开放30多年来取得的巨大的成就，另一方面来自2008年全球金融危机以来世界力量格局发生的重大变化。中国综合国力的大幅度提升以及在解决国际事务中的创造性举措，展现了中国制度的优势。因此，党的十八大报告提出了道路自信、理论自信、制度自信的“三个自信”，十八届六中全会又增加了“文化自信”。这种紧迫感和自信心使得决策者更希望顶层设计的各项政策方案能够及时有效地实施，取得最快最好的效果。

2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了国家治理现代化的总目标，既是顶层设计理念的首次尝试，也是重要领域制度化改革的基础性和框架性文件。此后中央全会又通过了“关于全面依法治国”等多个重要文件，确定了“四个全面”战略布局、“五位一体”总体布局的顶层设计。2018年3月党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，则明确勾画了中国的现代化国家治理体系应该具有的制度形式以及实现的路径。

从党的十八大以来的重要政治文本中，我们可以梳理出通过推进国家治理现代化克服体制机制障碍、提高制度整体效果的基本思路。首先，实现国家治理现代化是对现有体制的完善和制度优越性的发挥。改革开放以来，决策者反复强调改革开放的目的是完善社会主义制度，将社会主义制度优越性发挥出来。在决策者看来，尽管这个制度还不完善，也曾经遭受过挫折，但“社会主义制度总比弱肉强食、损人利己的资本主义制度好得多”，因此将“一天天完善起来”，“成为世界上最好的制度”。[27]改革开放取得的成就无疑是对制度优越性的有力证明，这更坚定了决策者完善和发展中国特色社会主义制度的决心和信心。习近平在谈到全面深化改革的总目标时指出：“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”是完整的一句话，不能将它们分开，因为“前一句，规定了根本方向；后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向”。[28]

其次，通过党的领导这个制度优势来推进顶层设计，冲破改革中的体制机制障碍。集中力量办大事一直被认为是中国的制度优势。[29]但是这个优势背后的力量是党的领导。党之所以能够发挥这种作用，一方面在于其对自身理念的坚持，在多元的利益格局中具有超脱的地位，可以摆脱思想和利益的藩篱；另一方面在于其对政治领导权的有力掌控，可以提高行动上的统一性，克服部门和地区的利益阻碍。因此，共产党在中国的制度化建设中，一直扮演着设计者、推动者和维护者的角色。邓小平在改革开放之初，谈到党和国家领导制度改革时就强调说，在中国这样的人口大国，没有一个具有“高度自觉性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党”，进行统一领导，只会四分五裂，一事无成。[30]“三个代表”重要思想就是对共产党在中国改革开放时期的地位和性质的进一步明确。“四个意识”进一步强调了党的领导核心地位。党的十九大报告以“不忘初心、牢记使命”的形式，重申了党的信仰和理念，并将“坚持党对一切工作的领导”列为习近平新时代中国特色社会主义思想的第一条内容。党的领导作为中国的最大制度优势被写入了党章和宪法。2018年3月启动的党和国家机构改革，目的是完善党的“全面领导”制度。丁薛样在解释这次改革的时候说：“离开党的领导，中国的一切现代化目标都不可能实现。国家治理体系和治理能力现代化，是我们党领导下的现代化，而不是别的什么政治力量领导下的现代化。”[31]

第三，运用党的领导方式来重塑国家机构和社会组织，提高国家治理的整体效力。放权、分权一直是改革以来制度化的重点，以消除制度性约束，激发活力。党的领导作为政治领导在这个过程中并没有找到更合适的制度载体，以有效地嵌入到不断专业化的国家机构以及不断多样化的社会组织之中，提高国家治理体系的整体效力。丁薛祥在文章中提到，一个时期片面理解和执行党政分开，一些领域党的领导弱化的现象还不同程度存在，党的机构设置和职能配置还不够健全有力。[32]因此，国家治理现代化的重点放在在集中、统一和统筹上，以解决部门主义、分散主义、执行难以及政治不忠诚等问题。党的十八大以来，领导小组体制的广泛采用和党组体制的加强就体现了发挥党的领导方式统筹党政关系的努力。2018年的《深化党和国家机构改革的决定》提出要以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，提出了建立健全全党对重大工作的领导体制机制；强化党的组织在同级组织中的领导地位；更好发挥党的职能部门作用，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作；统筹设置党政机构；推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革；统筹党政军群机构改革等改革举措。通过这些改革措施，将党的领导贯穿到各个领域各种组织之中，以提高整个体制的统合性，行动的协同性，使中国的制度现代化有了更鲜明的特征。

第四，强调制度化进程的内生性，注重从历史传统和革命传统中汲取思想资源和制度学习对象。符合中国国情，是共产党在革命和建设过程取得的宝贵经验。悠久的历史和丰富的治国理政经验是国情的重要内容。长期以来，如何对待这些历史资源一直存在着较大的争论。党的十八大以来，决策者以更加积极主动的态度来对待这些资源。首先强调历史的连续性和不可分割性，并把挖掘和利用历史资源提升到“文化自信”的高度，其次则是从中汲取有益的东西，古为今用。习近平在多个场合以不同方式表达过要重视学习和应用丰富的历史传统。而对于革命传统，则以“不忘初心”、传承“红色基因”的表述阐发其重要性和根本性。习近平曾说，今天的国家治理体系，是长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。[33]在更加重视本国传统的同时，对于国外的经验则保持了更加冷静的态度。他说，要在独立自主的立场上把他人的好东西加以消化吸收，化成我们自己的好东西，但决不能囫囵吞枣、决不能邯郸学步。照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。[34]这种对待国外经验的态度在党的十九大报告中有了更清楚的表达：“世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。”

与改革开放以来以“摸着石头过河”为主要特征的制度化方式相比，党的十八大以来的制度化有三个鲜明的特点：一是整体设计。除了有全局性的顶层设计方案外，各个领域中都有自己的改革方案。任何改革都要方案先行，依法依规进行，即使是改革试点也是如此。二是明确的时间表。“两个百年”、2020年、2035年成为制度化进程中的重要时间节点，各项改革都要以此进行规划推进。三是重视执行。习近平认为，“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素”。[35]为了推进执行，丰富了责任制内容，加强了政治巡视和相关督查，并对各级官员提出担当作为的要求。[36]

五 简要评论：制度自信与制度自省

改革开放40年来，中国变化全面，成就显著，既超出了许多国人对于生活的期盼，也使西方形形色色的“中国崩溃论”不断破产。尽管在流行的西方理论范式框架中，中国的发展是一个异数，还需要给它找到一个新的坐标定位，[37]但是对于许多中国人来说，尤其是决策者来说，中国已经步入了自己的正常制度发展轨道，并且不断通过令人震撼的物质成就证明着这条制度道路的合理性和有效性，强化着对自我选择的肯定。随着中国成为国际舞台的主角，中国除了要用物质成就证明自己选择正确，还需要将自己的实践探索加以学理化和普遍化，从基础上打破价值偏见和思维定式。

中国的制度化进程并不是白手起家，有着传统、革命、建设多层次的资源。只是在改革开放之初，这些制度都无法有效回应中国发展的需要，解决当时的迫切问题，因此更强调制度改革和创新。而随着发展进程的展开，决策者开始有时间、耐心来更全面地对待这些被搁置的资源，由此也开始了对传统的激活。因此，中国的制度化是更新制度和复兴制度的双重进程。而其成功的开启，有赖于决策者对制度的坚定信任。在制度化的不同时期，制度的激励和约束双重功能得以有效发挥，既激发了相关主体的活力，也调整和规范着多元化的社会关系，在提升整体制度包容性和韧性的同时，将整个社会的变化框定在制度的界限之内，保持着发展、稳定与治理的平衡。

40年的制度化进程虽然短暂，但是大体上发生了三次主题转换。第一次的主题是丰富主体数量、激发主体的发展活力，出现在上世纪80年代到90年代末期；第二次的主题是维护社会秩序与和谐，出现在新世纪之后；第三次的主题是国家治理现代化，出现在党的十八大之后。这三次主题转换，逐渐构建出中国的制度化主体图景，即政党、国家、社会、市场、个人，也清晰地勾画出中国的制度化顺序，即经济领域—社会领域—政治行政领域，呈现出一个大国现代化需要遵循的逻辑，即发展—稳定—治理。

必须看到，与许多发展中国家根本不同的是，中国的制度化不是执政者更换式的，而是执政者主导的。共产党作为组织化的执政者始终掌控着制度化的进程和节奏，将执政方式的改善和执政地位的巩固融入到制度化的目标之中。正因为如此，我们会在改革的不同阶段，会看到许多惊人的类似现象，一些长期搁置的制度化方式被重新激活，一些经过多次“改革”的制度依然以不同形式保存下来。制度化中的“路径依赖”与“锁定”并存。

中国的制度化进程，也为我们更深入地理解制度与关键行为者、危机与制度化方式之间的关系提供了生动的案例。尽管行为者是在制度所设定的结构中思维和行动的，但是制度的重大变化往往与关键行为者的选择有着直接的关系。40年的制度化过程，既验证了“历史是人民创造的”这个判断，更证明了“时势造英雄”这个命题。40年中出现的多次重大危机，迫使决策者进行着调整和“自我变革”，最后都实现了转危为机。虽然这些危机和应对改变了制度化的路线与速度，但并没有中断其进程，改变其总体方向，反而提升了整个制度的回应性和自我调整性。

中国的制度化正在朝着成熟稳定定型的方向前进，变革依然是其鲜明的主题。在今后的发展进程中，如何保持制度化的动力，凝聚制度化中各主体之间的共识，在完善制度的同时保持制度的灵活性，将形式和程序上的制度内化为理念中的制度，平衡国际期待与国内需求的关系，解决关键行为者与制度的关系等问题，依然需要得到理论的解释和实践的回答，而这不仅需要坚定制度自信，还需要不断进行制度自省。

注释：

[1]托尼·赛奇：《盲人摸象：中国地方政府分析》，《经济社会体制比较》2006年第4期。

[2]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第308-309页。

[3]《邓小平文选》第2卷，第348页。

[4]全国人大常委会办公厅研究室课题组：《地方人大20年：回眸与前瞻》，全国人大常委会办公厅研究室编：《地方人大20年》，北京：中国民主法制出版社，2000年，第65页。

[5]沈士光：《当代中国政治制度发展研究（1977-1982）》，南昌：江西人民出版社，2008年，第89-91页。

[6]《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第226页。

[7]《邓小平文选》第3卷，第213页。

[8]《邓小平文选》第2卷，第232页。

[9]《邓小平文选》第2卷，第91页。

[10]《邓小平文选》第3卷，第179-180页。

[11]《邓小平文选》第2卷，第321页。

[12]中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第9页。

[13]俞可平：《增量政治改革与社会主义政治文明建设》，《公共管理学报》2004年第1期。

[14]华生：《双轨制改革战略不应放弃》，《中国企业家》2008年第6期。

[15]《邓小平文选》第2卷，第341页。

[16]肖东连：《关于中国当代改革开放史研究若干问题的思考》，《中共党史研究》2015年第1期。

[17]《胡锦涛文选》第2卷，北京：人民出版社，2016年，第41页。

[18]《邓小平年谱（下）》，北京：中央文献出版社，2004年版，第1266、1364页。

[19]《胡锦涛文选》第2卷，第104页。

[20]《胡锦涛文选》第3卷，北京：人民出版社，2016年，第133页。

[21]《胡锦涛文选》第3卷，第488-508页。

[22]徐湘林：《转型危机与国家治理：中国的经验》，《经济社会体制比较》2010年第5期。

[23]《习近平接受俄罗斯电视台专访》，《人民日报》2014年2月9日，第1版。

[24]《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2013年，第86页。

[25]中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，第47页。

[26]中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，第141页。

[27]《邓小平文选》第2卷，第337页。

[28]中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，第21页。

[29]《邓小平文选》第3卷，第277页。

[30]《邓小平文选》第2卷，第341-342页。

[31]丁薛祥：《深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求》，《人民日报》2018年3月12日，第6版。

[32]丁薛祥：《深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求》，《人民日报》2018年3月12日，第6版。

[33]习近平:《解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法》，《中国党政干部论坛》2014年第11期。

[34]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日，第2版。

[35]中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，第29页.

[36]Xuedong Yang，Jian Yan，“Top-Level Design，Reform Pressures，and Local Adaptations: an Interpretation of the Trajectory of Reform since the 18th CPC Party Congressl”，Journal of Chinese Governance，Volume 3，Issue 1 (2008)，pp.25-48.

[37]Francis Fukuyama，“The patterns of History”，Journal of Democracy，Volume 23，Number 1 (January 2012)，pp.14-26.