法治西藏建设指标和考核标准的筛选研究

高大洪

作者单位：西藏大学政法学院

民族地方法治是依靠公平、正义、理性的国家层面以及地方层面的法律制度设计来维系社会秩序，并在民族区域自治的制度框架内，全面配置自治地方的权力与各民族的权利，努力促使民族地区的社会呈现一种和谐、稳定、持续发展的状态。民族地方的法治价值在于一方面要保持社会处于理性、理想的状态，一方面又要运用强制、规范的方法和手段极力促成这一状态的实现。因此，这个价值的实现和目标的达成程度，必须要有测评体系来衡量，必须要运用较为科学系统的管理理论和数理统计方法来确定法治西藏建设指标体系和考核标准的基本结构和整体框架，对各层级指标体系进行分析和说明，并采用实证方法和统计工具对指标体系和考核标准进行筛选和完善。

一、法治西藏建设指标和考核标准筛选的理论依据

（一）目标管理理论

目标管理理论是由现代管理学之父彼得.德鲁克依据目标设置相关理论提出的管理学基本范畴，其基础为目标管理理论中的目标设置理论，工作核心是设立目标激励方案。这个理论强调社会组织、社会个体共同参与制定可行的具体的客观准确的衡量指标。这个理论的主要观点是，工作状况和成就直接对组织的生存和发展产生极其重要的作用，目标管理是组织必要的管理环节，经理层的主要绩效取决于组织的目标是否达成。1、参见:袁曙宏:《关于构建我国法治政府指标体系的设想》，载《国家行政学院学报》2015年第4期，第28页法治西藏建设中的职业共同体的成就也取决于民族法治目标是否实现，也就是必须依靠工作指标体系和标准来测评和考量，给出一个准确、公正的评价。

（二）系统管理理论

系统管理理论首先是由美国管理学家R.A.Johnson、F.E.Kast等提出的，其理论基础是信息科学中的普通系统论。这个理论主要包括以下几个观点：一是系统一般都具有若干层级和子系统构成。二是系统内部有其固定的秩序和特定的目标。三是系统内部包含角色、地位、结构及其特质。四是系统内部都设置了特定的规范和奖惩体系。五是滕尼斯所指的社区系统中，主要的子系统大致包括政府组织、非政府组织、地方组织、民族、宗教、家庭、教育、卫生和社区文化等。社区系统对来自外界的压力能够产生一定冲击，并能做出保护、修补和反抗的行动。2、参见:公丕祥：《国际化与本土化：法治现代化的时代挑战》，载《法学研究》2007年第1期，第63页同时，对系统内某一因子或部门的变迁以及部门之间的变迁关系产生应急反应，从而维护各部门、各因子之间新的平衡趋势和状态。[参见:杨海坤：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2014年7月版，第124-126页]法治西藏建设效果评估工作也是一个相对复杂的系统，包括：评估主体、客体、对象、指标、分值、权重以及程序等，这些部门和因子相互作用，共同构成一个完整的评估体系。

（三）绩效管理理论

绩效考核的内涵是指全面、科学、完整地对考核对象的工作业绩和行为效果开展调查、分析、考量以及结果反馈等管理过程。1、参见:刘作翔：《法律文化论》，陕西人民出版社2012年11月版，第12页其工作实质就是对被考核对象或被考核组织的工作成效、价值进行量化考评，它既包含了对工作过程的评估分析，又包含了对行为结果的评估分析，既属于过程管理又属于结果管理。在法治西藏建设指标体系和评价标准筛选和确定过程中，首先要从理论层面分析其评估指标体系的内涵和结构，同时更要结合依法治藏工作的实际情况，考虑评估指标体系和标准的可行性、科学性及其所带来的可能后果和深远影响。通过课题组研究认为，在法治西藏建设评估工作过程中，要重点考虑四个方面的让渡原则，即：评价主体由单一化向多元化让渡，评价方式由程式化向可操作化让渡，评价过程由行政化向法治化让渡，评价结果由模糊化向量化让渡。

二、法治西藏建设指标体系和考核标准筛选的原则和基本要求

（一）基本原则

1、因地制宜，依法开展。法治西藏建设是一个长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就，而是要以习近平新时代依法治国思想为指引，全面贯彻中央第六次西藏工作座谈会提出的“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的基本原则，久久为功，逐步推进。因此，相关部门一定要根据西藏经济社会发展特别是民族法治发展的实际，有计划地合理构建法治西藏建设指标体系和标准。

2、科学合理，严谨可行。相关部门在制定法治西藏建设指标体系和考核标准时一定要充分体现西藏法治建设的内在规律和本质要求，力求做到考核对象明确，考核主体的权利、义务、责任明确，指标体系框架结构合理、逻辑关系清晰，考核指标体系具体，分值权重界定适中。同时，还要求考核工作程序公平正义、公开透明，考核方法简便可行、便于操作，考核评估结论客观公正，能够反映西藏法治建设的客观现实，具有说服力。

3、党委政府主导、委托第三方实施、公众广泛参与。针对西藏政权建设的实际情况，结合民族区域自治制度在西藏的实施的现实状况，其法治建设考核评估工作要不仅有别于内地兄弟省市，还要区别于其他民族地区。这项工作的特殊性主要表现为：首先，各级党委政府要对法治建设指标体系设置及标准筛选工作承担领导责任，主要工作是确定西藏法治考评指标体系和标准筛选工作目标、原则以及各类主体的责任等。其次，党委政府要委托第三方来开展具体考评工作，充分发挥第三方的专业作用。第三方评估机构主要工作包括：考核指标、标准的筛选、设立，考核程序的确定和公布，评估结果的计算和反馈等。同时，采取多种途径和渠道，创造条件鼓励西藏各界社会公众积极参与法治建设考评指标体系设置以及考核标准的筛选工作。西藏各级党委政府以及政法机关要高度重视并吸取社会公众的评价意见，将西藏各界社会公众的评价项目的权重上升到一定比例。

（二）基本要求

法治西藏建设指标体系所包含的一、二级指标是表征西藏法治建设工作的整体状况、基本进程，是对西藏法治建设的描述和观照，其背后所反映的内质却是民族地方法治建设的内涵、价值和功能以及习近平总书记“治边稳藏”思想实施的贡献。法治西藏建设指标和考核标准筛选的基准点是积极推进“四个全面”战略布局的实施，努力实现“五位一体”发展目标。总之，这项工作的出发点和落脚点都是全面推进法治西藏建设，全面推进西藏的法治社会、法治政府一体化建设，推进西藏社会治理体系与治理能力现代化，为西藏的“两屏四地一通道一前沿”建设任务的完成，为实现西藏的经济持续发展和长治久安营造优质的民族法治环境。因此，相关部门在筛选和设计法治西藏建设指标和考核标准时，要遵循以下几点要求：

一是加强组织领导，注重组织保障。西藏各级党委政府特别是主要领导要加大对法治考评工作特别是指标体系构建和标准设计工作的重视程度，要把它作为“一把手”工程来实施，并及时解决工作中的问题和困难。同时，具体工作要由相关部门来牵头和协调，如由自治区人大法工委、政府法制办、政法委等部门来共同协助第三方专业机构来完成考核指标的筛选和设计工作。另外，相关部门还要组织第三方考评人员开展业务培训，提高他们的业务素质和工作质量。

二是指标体系和考核标准要清晰明了、简单易懂。西藏法治建设领域广泛，涉及诸多的地方、单位和个人，在每年的考核评估工作中难以做到全方位覆盖，难以关注到每一个法治领域以及每一项法治建设工作。所以，在法治西藏工作考评标准筛选和确定过程中，要确定考评重点，以点带面，带动全局性的法治工作的开展和目标的实现。

三是指标体系和考核标准要求具有可操作性，能够发挥实效。事实上，考量法治西藏建设工作效果的刚性指标较少，软指标较多，很多工作采用的评估方法是模糊评价。因此，在考评指标筛选和设置过程中，要尽量采用数理模型和量化标准；确实不易量化的，要用具体的事例、精确的数据、规范的语言文字来说明问题。同时，这个指标的设计不仅仅是针对专门的法治部门，也要将其领导机关或直管部门纳入考评指标体系，从上之下“一盘棋”开展考核，以促进西藏法治事业整体发展、系统进步。

三、法治西藏建设指标和考核标准筛选程序

（一）法治西藏建设指标与考核标准筛选方法

1、数据式量化分析

一是调查研究。首先是问卷调查。第一阶段是设计调查研究的问题和指向，确定具体的调查对象，预先考虑调查过程中可能出现的问题，以便及时预防和补救。第二阶段开展设计问卷，主要是围绕法治西藏建设指标体系和考核标准这个核心问题，根据被调查对象的职业背景、专业类型以及知识储备等情况，使问卷内容更加具有针对性和实效性。第三阶段开展问卷整理分析工作，主要任务是收集有效问卷，整理汇总有效问卷中的数据信息，运用统计工具进行统计分析，总结出相应的结论。

二是实地访谈。主要是采用面谈、电话、短信、微信、视频等形式，了解被访谈对象对法治西藏考核指标和分值标准设置的看法和建议。这项工作的优势在于访谈过程直接可控，特别是可以通过被访谈者的语音、表情等来获取和判断更多的信息，也可以在采访对象对访谈内容理解产生误差时给予一定的说明和解释。

三是文献阅读调查。法治西藏建设评估量化工作中，文献阅读调查就是对民族地方法规、司法数据、行政执法资料以及司法案件信息等文献资料，开展阅读和调查，获取第一手资料，确保所调查的文献资料具有一定的准确性和权威性。

四是观察研究。著名社会学家约翰·布鲁尔提出了观察研究八个方面的要求，即“确定观察目标；个案选择与观察地点的合理度；观察研究资源符合研究要求；明确观察研究对象的抽样范围；确定观察研究的联络员以及如何对接的问题；观察研究角色的充当；制定观察分析的方法和程序；结束观察研究工作并进行总结的方式”1、参见:冉井富：《论法律指标的认知功能及其局限》，载《汕头大学学报》（人文科学版）2009年第2期，第39页。。关于法治西藏建设评估设置的观察研究中，要将观察法和实地访谈法结合起来。课题组成员要亲身参与其中，以获取更加具体、全面、细致的信息和资源，保证评估指标筛选和确定的科学性和准确性。

四、内涵式量化分析

量化分析方法主要是指“运用数理分析方法，研究社会领域的各种现象之间的数量变化、数量关系以及其中表现出来的数量特征，通过线性分析来预测某一社会现象的基本发展趋势。”2、参见:戴耀廷:《香港的法治指数》，载《环球法律评论》2017年第6期，第54页。这种方法重心在于用数据和模型来描述客观的社会现象，具体到法治西藏建设指标体系和考核标准的筛选与设置中，从三个方面运用统计分析方法来开展工作。一是西藏法治工作状况以及各族群众对西藏法治建设成就的直观的感性认识都是以数据、模型等形式开展描述的，以线性语言进行精确表达。在法治西藏评估指标筛选过程中，主要是通过问卷调查、实地访谈、文献查阅等方式对立法、执法、司法、法治宣传教育等赋予了数字化评价。同时，还要通过对西藏各族公众法治满意度调查，计算分析出各族群众对西藏法治环境满意度的指数。二是分析西藏民族法治发展、法治现象与社会现象之间的关联度。如：西藏法治建设与社会治理、社会稳定、经济持续发展、民族传统文化、民族宗教、生态环境等诸多因素之间的关系，从而判定西藏法治建设与民族社会之间的变量关系。三是通过法治指数，勾画出未来相当长时间内西藏法治发展的整体趋势，这个趋势是以相关联的社会与法治变量分析为基准的。

总之，运用数理方法对法治西藏建设评估指标筛选和设置进行量化分析具有特殊的优势，因为在分析工作中综合运用了社会学、统计学、数学、计算机信息技术等多种方式，最大化地获得精确的法治指数。

（二）法治西藏建设指标体系总体框架与指标设立

1、法治西藏建设指标体系的总体框架

法治西藏建设指标总分值为100分，共有10个一级指标，主要依据《依法治藏“十三五”规划》（草案）所明确的十大重点任务，每项一级指标所设立的权重分别为：西藏地方立法工作，占15分；西藏地方依法行政工作，占10分；西藏审判、检察、公安和司法行政工作，占10分；西藏地方司法体制改革，占10分；西藏人权的法治保障，占10分；西藏知识产权和文化发展法治建设，占10分；西藏生态文明法治建设，占10分；西藏法治宣传，占9分；西藏法学教育和法学研究，占8分；国际（地区）间的法治交流与合作，占8分。10个一级指标下设有30个二级指标，30个二级指标又下设有126个三级指标。另外，每个指标都确定了责任单位和具体牵头完成单位。

2、法治西藏建设评估三级指标的设置

在设置三级指标时，要高度遵循可能性和实用性原则，其目的是最大程度地满足依法治藏考核评估工作的实际需要。在筛选和设置工作过程中，摈弃了数据信息采集难度大、采集过程复杂、数据信息易发生偏差以及统计口径不统一需重建统计标准的部分指标，最大程度地采用内涵清晰、标准明确、易于量化的考评指标。相关考核部门在筛选考核指标时，一定要参考全国性的指标、借鉴采纳省部级指标。如果部分考核领域既无全国性的指标，也没有省部级指标的，省会城市或设区市一级的考评标准也可以参照。确实没有其他法治考评指标能够参考的，可以采用定性描述的评估指标。

需要说明的是，本指标体系和考核标准主要是针对西藏法治建设整体工作而制定的，但也适用于地市、县区。西藏省会城市拉萨以及各级地市开展法治工作评估时可以统一运用本指标体系和考核标准，各县（区）在开展法治建设以及依法治县工作考核时也可以参考本体系和标准。