从中国高铁经验看产业政策和部门创新体系的动态有效性

吕 铁，贺 俊

(中国社会科学院 工业经济研究所，北京 100836)

一、超越高铁技术成功的“光环效应”*Rosenzweig(2007)提出的“光环效应”指的是，当人们观察到一个企业的销售收入、利润、股价等绩效指标向好的时候，就倾向于推断其文化、战略、领导、人力资源管理、市场营销都是正确的、出色的[1]。

在坚持商业化应用导向的自主创新战略的驱动下，在充分利用中国独特的市场优势和制度优势的基础上，在长期积累的技术能力支撑和相对完整的技术创新体系的保障下，中国高速铁路无论在工程建设、装备制造还是运营组织管理等各个领域都取得了令世界瞩目的成就。高铁以最短的时间成为我国技术追赶最为成功的产业之一。然而，在充分肯定中国高铁技术赶超成就的同时，也应当看到，中国高铁在进一步提升原始创新能力、可持续发展能力和国际竞争能力等方面仍然面临一系列挑战，中国高铁技术创新水平提升和技术创新体系建设在更好满足国民经济社会发展需求、以更强实力得到国际市场认可等方面仍然面临诸多挑战。虽然在引进消化吸收再创新的基础上中国高铁产业已经掌握了系统层面的正向设计能力，并掌握了自主知识产权，但是在新一代技术标准完善、部分基础软件开发和核心零部件设计制造以及国际市场知识产权布局等方面，与日本、德国等高铁强国仍然存在差距[2]。

中国高铁之所以能够取得今天的技术成就，最根本的原因是在特定的政府能力、部门文化和技术环境下形成了激励创新的经济机制。虽然企业家精神和政治决心对于形成初始的制度条件和战略方向起到了决定性的作用，但中国高铁的持续创新却是在越来越正式化的竞争规则和微观制度变革的基础上展开的。中国高铁发展的实践也证明，那些制度突破和改革步伐越大的企业和科研机构，也是高铁创新系统中技术能力和管理现代化水平最高的企业和机构。在微观层面，是株洲所、青岛四方、西南交大牵引动力国家重点实验室*例如，我们在西南交大调研时，牵引动力国家重点实验室张卫华教授就提到，实验室在对外合作中，从来都是实验室整体(而不是教授个人)与企业多个项目打包(而不是单个项目)进行合作，这样能够避免研究人员过度商业化的行为，从而保证实验室的基础研究定位和功能。反观国内不少高校，由于对研究人员个人施加了太强的商业化激励，而对大学的基础研究功能形成了负面影响甚至破坏作用。等一批企业和研究机构在体制内不断寻求治理机制和管理方式的突破[3]，是原铁道部或铁路总公司有意识地构建“有控制的竞争”的市场结构，并不断创造新的市场机会和技术机会，激励了高铁装备、通信信号、土木工程等领域的供应商和研究机构在创新导向的竞争机制和选择机制驱动下不断提升技术创新能力。在宏观层面，原铁道部和现在实际上仍然以政府身份决定系统内资源配置的铁路总公司，出于“自主可控”的社会合法性和及时响应、降低成本等理性考虑，形成了不断推动装备、系统和零部件国产化的内在激励，从而促成并大大加速了中国高铁的自主创新和技术赶超进程。

但是，随着政企关系以及基于此的铁路投资、建设、运营体制的改革，随着铁路总公司和高铁产业链上各企业战略定位、竞争能力和业务范围的变革，随着个人社会关系和组织间关系的变迁，传统的激励高铁创新发展的价值观、激励结构以及组织间的市场和非市场关系都在发生潜移默化而又深刻的变化，以往一些激励中国高铁创新发展的积极因素的作用在弱化，甚至产生负面制约作用，并与其他因素一起放大了高铁在更高水平创新发展中的不确定性。

首先，传统的创新发展的资源保障模式面临挑战。随着中国经济增速由高速向中高速的回落，中央政府和地方政府的财政压力不断加大，高铁建设的投融资体制必将随之变化。而随着盈利约束的逐步强化，铁路总公司是否仍然能够以“合理的利润”为供应商技术创新提供利润保障须画一个问号。在面临盈利硬约束不断加强、高铁技术水平已经能够基本满足运营要求的情况下，铁路总公司是否仍然有足够的积极性构建技术机会来引导和驱动上游企业技术能力的提升？高铁部门是否会像其他行业一样出现有市场机会而缺乏技术机会的情况？这些可能出现的新问题都需要引起关注和深思。

其次，传统激励创新的产业组织结构有可能发生重大调整。此前，由于原铁道部或铁路总公司可以以行政命令或订单为谈判筹码，影响装备供应商的创新活动。但是，随着中车集团的内部整合、特别是集团层面战略管控能力的加强，随着以青岛四方、株洲所为代表的一批装备企业的海外高铁业务，国内非高铁业务和路外业务规模、比重的扩大，随着国内高铁建设高峰的逐渐过去，即随着铁路总公司掌握的高铁市场筹码的弱化和中车集团层面协调能力的强化，以往“铁路总公司单边垄断+整车厂和关键零部件厂商有控制的竞争”的产业组织格局有可能被打破。在这种情况下，铁路总公司以订单来影响供应商创新活动的地位和能力有可能弱化。

再次，各级公司在不触动产权的前提下在体制内继续进行治理机制和管理突破的难度越来越大。虽然中车集团已经实现整体上市，但中车系统内的四方、长客、唐车等整车厂以及中车系统内、外的主要零部件供应商仍主要是国有或国有控股企业。产权结构单一、治理机制不完善、核心管理人员和研发人员的薪酬机制落后的问题，在高铁装备企业中较为普遍存在。高速增长的高铁市场，相对较高的技术性进入壁垒，一定程度上掩盖了这些企业的产权和治理问题。如果想要以更高的效率和更强的活力参与全球市场竞争，包括迎接未来可能的来自国内新进入民营企业的竞争，这些问题就必须得到有效解决。此外，由于中车集团整体上市，株洲所、青岛四方等企业通过上市改变所有制结构的难度越来越大，而随着这些二级公司下属业务范围和规模的快速扩张，集团、二级公司与三四级公司的高层管理者的“收入倒挂”问题将变得越来越突出，各级公司在体制内通过治理机制和管理突破提升创新积极性的难度越来越大。

当中国高铁产业基本完成具备自主创新能力、掌握完全自主知识产权的历史任务，应当突破中国高铁技术成功的“光环效应”，在以往支撑中国高铁创新的动力机制、创新体系和产业组织方式已经发生深刻变化，而新的更加有效的激励机制、创新体系和市场结构又没有完全形成的情况下，以更加务实、灵活和更具战略性的方式加快推进铁路体制改革和高铁创新体系建设，促进中国高铁在更高水平上创新发展。需要强调的是，我们对中国高铁发展可能面临的问题和挑战的诊断性分析，绝不是对中国高铁人和中国高铁成就的否定；相反，我们认为，在下一步的制度改革和政策设计中要充分肯定中国高铁人的历史贡献和应得的物质回报。与此同时，尊重历史贡献不能作为无视问题、固步不前的理由。

二、形成更加“制度化”的创新激励机制

企业家精神和政治决心在以往中国高铁技术赶超中发挥了重要作用，但不断把企业家精神和政治决心制度化为正式的激励结构，才是中国高铁形成持续的技术能力提升机制的根本保证。主导中国高铁技术创新的激励结构应当由过去非正式的企业家精神和政治决心逐步过渡到正式的市场化主体、竞争机制和监管机制方面来。

破解制约中国高铁在更高水平上创新发展障碍的关键，是系统推进铁路体制和高铁创新体系改革。从有利于创新发展的角度看，改革既要充分考虑当前社会各界广为关注的效率性和公益性原则，同时也要充分考虑改革后的铁路体制要有利于高铁技术创新和竞争力提升的战略性原则。在改革路径的选取方面，在综合平衡效率性、公益性和战略性的基础上，既要考虑改革方案的可行性和最优性，也要考虑改革方案是否具有足够的柔性和灵活性，即是否有利于各类资产和创新资源在市场竞争过程中流动和重新优化组合。具体来说，推进中国高铁在更高水平上创新发展，需要在以下方面有所突破。

一是构建市场化的制度基础，完善投融资体制，逐步解决高铁发展的债务包袱问题，提升高铁和整个铁路的可持续创新发展能力。可以考虑借鉴日本经验，成立铁路债务清偿公司，解决历史债务问题。在综合评估债务形成原因和铁路运输企业等市场主体当前和未来偿债能力的基础上，合理确定铁路市场主体应当承担的债务比重，剩余债务由新成立的专门负责偿还债务、处理资产、安排剩余员工的铁路债务清偿公司承担。在解决历史问题的同时，面向未来的建设和投资，合理确定政府投资铁路建设的规模和领域。可以预期，未来五到十年我国铁路建设仍将处于快速发展期，铁路运营回收的资金仍难以支持大规模的铁路建设投资。因此，一方面，需要在合理确定盈利性业务和公益性业务的基础上科学确定政府的出资比例和规模，为深化铁路体制改革、塑造财务上能够独立运营的铁路市场主体打开大门；另一方面，以优化资本结构和融资结构为目标，在铁路资产重组的基础上，积极推动包括铁路运输企业在内的新形成的各类铁路市场主体上市，通过资本市场融资优化铁路资产结构，大幅降低铁路的债权融资比重。加强综合运输体系和高铁站科学规划，推进铁路水路联运、铁路公路联运、高铁地铁无缝接驳建设，实现铁路沿线周边和站点的土地综合开发，通过提升铁路市场主体盈利能力从根本上遏制形成新的债务包袱。

二是按照政企分开、运输综合优化和权力制衡的原则，完善有利于铁路创新发展的公共治理体系。一要在交通运输部下设独立的综合交通规划局，负责铁路、公路、水路的统一规划，从根本上打破目前不同运输方式各自独立规划的组织形式，形成有利于综合交通运输体系发展的组织保障，提升高铁运营的效率和效益。二要在进一步完善国家铁路局目前的质量、安全监管、技术标准职能的基础上，通过引进高端专业人才、设立专业委员会等形式，重点提升其针对行业重组后新的市场结构和竞争行为、特别是接入定价的管制水平和能力。铁路投融资体制和运营体制的选择和设计，既取决于方案本身的成本和收益，也内生于管制者的管制能力。具有现代铁路监管能力的人力资本的引入及对人力资本的充分激励，是决定铁路体制改革成败和监管效率高低的关键。

三是按照兼顾效率性、灵活性和监管成本的原则选定铁路重组方案，尽快启动新一轮的铁路业务重组和产权改革，通过培育竞争性的市场主体，以运营市场的竞争带动高铁装备、工程建设和运营维护等领域的持续创新。以高铁装备为例，在“铁道部时代”，中国高铁部门创新的源动力主要来自铁道部层层下达的政绩压力、南北车集团内外部的激烈竞争，以及装备企业显著改善盈利能力、大幅提升社会地位的期望和抱负。当前，随着政企分离、南北车合并以及装备企业逐渐进入技术水平和财务绩效的平台期，中国高铁装备创新的源动力更多来自于铁路总公司不断扩大铁路建设规模的目标和中车系统内部的竞争，一方面，过去政府主导的创新体系被削弱；另一方面，竞争性的、市场驱动型创新机制又没有建立起来，解决高铁在更高水平创新发展的动力问题，构筑新时期中国高铁创新的源动力，关键是打破垄断，通过塑造竞争性的市场结构和市场主体，形成自下而上的经济目标驱动型的创新体制。从各国的铁路改革实践看，并不存在完美的铁路体制改革方案；而我国的电信、石油体制改革也表明，只要打破垄断，市场在竞争过程中存在朝着更加有效的市场结构演化的内在力量。因此，当务之急不是找到实际上并不存在的绝对完美的改革方案，而是要在综合考虑效率性、灵活性和能力要求等因素的情况下，以更加务实的态度坚定地推进改革。目前，我国铁路改革争论的焦点主要在铁路资产究竟是以网运分离的方式拆分还是按区域拆分。按照效率的原则，两种模式各有优缺点，但如果考虑改革方案的灵活性，则网运分离模式一定程度上优于区域性一体化铁路公司的模式，因为前者转化为后者的难度相对较小，而后者一旦改革不成功再转向网运分离模式则较为困难。此外，网运一体的区域拆分模式对于政府制定公平合理的接入价格或清算价格的监管能力要求也更高。更重要的是，区域性一体化公司的区域垄断性特点，并不利于高铁装备的创新发展。考虑到以上因素，将网运分离作为中国铁路体制改革的初步方案更具有合理性。只有在网运分离和债务合理剥离的基础上，逐步放开铁路建设、铁路运营和铁路装备市场，形成产权多元、能力多元的竞争主体，通过多层次的竞争，才可能实现中国高铁在更高水平上的创新发展。

四是根据中国高铁由技术追赶向技术领先阶段转换的现实需求，进一步调整和优化产业政策和科技政策。过去十几年，中国高铁技术创新的主要任务是完成引进消化吸收，技术进步的路线和方向相对明确。在这种情况下，政府大规模投入企业工程化开发和研发体系建设具有合理性。随着中国高铁技术水平由后发追赶向前沿水平的逼近，随着企业研发体系、实验检测体系的基本完善，一方面企业对基础研发的需求不断增大，另一方面企业在应用技术研发方面的不确定性日益增强。针对这种状况，科技政策的重点应当逐步由过去针对企业研发投入的补贴转向对基础研究的支持和对高技术产品需求侧的引导，即逐渐由中间向基础研发和市场需求两端转移。需求侧科技政策的重点，一方面是加强知识产权保护，鼓励企业(即便是隶属于同一集团的企业)以知识产权许可、而不是无偿转让的方式形成知识流动和共享，促使整车厂和核心零部件企业间的技术创新更多由合作向竞争转变、由非市场合作向市场化合作转变；另一方面对于建设当期不具有经济合理性、但出于战略性考虑应当进行超前部署的高铁线路在建设、运营等方面给予补贴，形成战略性需求带动前沿设计和工艺创新的格局。

五是积极把握中国高铁市场快速增长所创造的改革机会，战略性地推进骨干装备企业的混合所有制、特别是管理层持股改革，并配套推进国有企业的人事制度改革，通过进一步调动核心管理人员和研发人员的创新积极性，更充分地释放这些企业的创新活力。一方面面向历史，充分肯定过去几十年高铁研发人员、管理人员和技术骨干对实现技术赶超做出的巨大贡献，给予相关人员必要的股权奖励；另一方面面向未来，积极引入多元投资主体，并给予对企业未来发展起关键作用的管理层和研发人员股权激励。在产权改革中，吸取国内部分国有企业管理层持股失败的教训，建立管理层、研发人员能上能下、能进能出的市场化人事制度，与管理层持股制度共同构成高铁创新发展的微观制度保障。具体管理层持股方案的设计要突出战略性，避免过度纠缠于定价细节，更多通过公开透明的披露制度保障国有资产定价的“相对”合理性，为推进管理层持股扫清障碍。

三、后技术赶超阶段的创新主体归位

合作是中国高铁创新体系的一个重要特征，也是中国高铁实现技术赶超的重要条件。中国高铁创新体系中各类创新主体之间的紧密合作，是原铁道部或铁路总公司以项目为平台统一协调科学技术资源的结果，是企业间竞争的理性反应，也有校友关系所形成的社会资本的作用。除了这些正式制度和非正式制度的影响外，高铁创新主体紧密合作的一个重要条件是，中国高铁各类创新主体的业务和知识是相对专业化的。在计划经济时代，铁道部就已经形成了由30多家专业化的机车车辆、机械、电机工程企业和4个专业化的机车车辆研究所构成的工业体系。2000年，虽然原中国铁路机车车辆工业总公司与铁道部脱钩，并分拆改组为南车和北车两个机车车辆集团，但每个集团下属的20多个子公司仍然是高度专业化的。分工是合作的前提，合作是分工的结果。因为创新主体之间是专业化的分工关系，在市场竞争、经济激励和商业化应用政策导向的驱动下，拥有专业化知识的创新主体才有积极性进行合作，只有合作才能形成可以商业化应用的最终产品。

然而，从2004年高铁建设提速以来，随着各个细分市场机会的涌现和企业或院所自身资金实力的壮大，创新主体的业务多元化逐渐成为趋势，创新主体之间“错位”、甚至“越位”的现象日益突出：一是企业的业务更加多元化，主要表现为下游集成企业向上游零部件(系统)的业务延伸，如目前四方和长客的业务范围除了动车组，其产品线还覆盖了动车组牵引控制系统、钩缓装置、空气弹簧、制动系统等核心零部件(系统)；同时，零部件企业(系统)也向其他零部件(系统)领域进行业务延伸。二是科研院所和高校不断向商业化领域延伸，例如，目前铁科院下属的北京纵横机电技术开发公司研发制造制动系统、牵引系统、网络控制系统、减震系统等诸多关键零部件(系统)，2015年公司的销售收入已经达到75亿元。

中国高铁装备产业组织结构由专业化向多元化和一体化转变的原因，根本上是企业和科研院所的体制问题。由于中国高铁装备企业基本上都是国有企业，而国有企业的规模偏好促使整车厂和零部件厂商都不断通过水平多元化和垂直多元化扩大规模；对于科研院所和高校来说，由于科研人员从科研机构直接获得的收入、特别是固定收入水平较低，科研人员和所在机构的创新成果主要是无形的知识和技术，在弱知识产权保护的情况下，这些机构和科研人员只能通过将自己掌握的知识和技术进行产业化，而不是通过中间技术市场来实现应得的经济回报。同时，外部市场条件和技术条件的变化又大大加速了企业多元化和科研机构产业化的趋势和进程：一是在过去十几年中国高铁快速发展的过程中，各个细分市场的机会被打开，诱使企业纷纷进入自己之前并未涉足的领域；二是随着国产化和本土企业技术能力的提升，在本土领先企业完成技术吸收和进口替代以后，技术人员流动和逆向工程的成本和难度大大下降，之前对国内企业来说是前沿的技术逐渐成为成熟技术，技术扩散的速度加快，技术壁垒降低，后发企业开始相互进入对方的领域，而作为一种策略性的反应，企业之间的业务扩张又存在相互强化的效应。在这种情况下，一些创新主体逐渐形成了超越主体基本功能的衍生功能。这些商业性的活动虽然为研发人员获得合理、合规的报酬提供了渠道，但同时也在一定程度上损害了铁科院的共性技术供给功能和高校的基础研究功能。

针对企业的业务错位问题，我们的基本观点是，企业的多元化和一体化本身并不必然导致效率损失，但由于企业的过度多元化和一体化，下游企业和上游零部件企业(系统)之间的创新合作有可能被抑制，科研机构和高校的过度产业化有可能破坏科技成果转化的渠道和机制，而紧密的产业链合作和产学研合作恰恰是过去十几年中国高铁部门创新发展的重要特征和驱动因素。企业业务扩张和科研机构创新活动的过度商业化是在特定的市场条件和制度条件下的理性选择，因此，我们的政策建议并不是对企业和科研机构的正常业务活动进行行政干预，而是要逐步改革那些扭曲企业过度业务扩张和科研机构过度产业化的制度性因素。具体包括：加强知识产权保护，提高技术模仿的门槛和成本，切实保护创新企业和企业创新，使技术创新可以获得应有的市场回报，以知识产权保护来避免可能形成的过度竞争。同时，承认科研机构和科研人员的合理经济诉求，激励铁科院和高校的科研人员将精力集中于共性技术、基础技术和前沿技术研究领域。

在技术模仿和追赶阶段，以更加实用主义的方式分配科研任务、组织创新体系具有其合理性。事实也证明，在西南交大、北京交大、中南大学等高校以及铁科院等科研院所和高铁装备企业的通力合作和配合下，中国高速铁路在最短的时间内站到了全球高铁技术的前沿。但也要看到，尽管西南交大等高校在前沿技术储备、轮轨蠕滑、车线耦合以及高速列车耦合大系统动力学等理论建设和科学试验方面对中国高铁技术跨越发展发挥了不可替代的作用，但从各类创新主体的基本定位和功能的角度看，高校和科研院所“越位”、研究机构和企业之间“错位”的问题也日益突出。高校和科研院所不仅承担了大量本应由企业承担的应用研究和开发研究，甚至由于基础研究的导向、激励和支持不足，直接通过校办企业和院办企业进入到生产领域，在一定程度上破坏了基础研究和共性技术研究的公共性。随着中车集团以及其他轨道交通相关企业自身研发体系的日渐完善、技术开发能力的快速提升，无论从实然还是应然的角度看，高校在轨道交通创新体系中的分工都应向基础研究和前沿技术领域聚焦。

在加强高校基础研究功能的同时，突出铁科院作为竞争前技术供给主体的角色和功能，从治理机制、运营机制和激励机制上保障其共性技术供给功能和高效率运作，是进一步完善中国高铁创新体系的另一项重要内容，对中国高铁技术争取全球领先地位、实现技术和标准主导、完成应对未来技术路线变化的下一代技术储备至关重要。在市场化改革的大方向下，借鉴国际发展经验和教训，同时充分吸收共性技术和部门创新体系领域的相关学术研究成果，可以考虑从以下方面着手进一步推进铁科院的改革发展：一是明确铁科院在高铁共性技术供给方面的非营利性主体地位；二是在组织结构和治理机制上保障铁科院以共性技术研发与供给为绝对重心；三是改革铁科院的经费来源和薪酬体制，在微观层面激发其自主投入共性技术研发的动力。

为了更好地迎接基于更高技术水平的新一轮全球轨道交通竞争，在掌握了高速铁路正向设计能力和完全自主知识产权的基础上，借高速铁路技术成功赶超之势，居安思危、未雨绸缪地战略性部署下一代轨道交通技术，加强基础研究和前沿技术研究，抢占新兴轨道交通技术的制高点，应当成为我国轨道交通发展新的战略使命。而推动我国轨道交通更高水平的创新发展需要解决的一个根本性问题，就是针对面向未来的全球新一轮轨道交通科技竞争和产业竞争，怎样清晰界定大学、科研院所、设计制造单位、建设单位、运营企业和各级政府在我国轨道交通创新体系中的不同功能和定位，理顺科技资源配置机制、使用机制和评价机制，促进各类创新主体在“归位”的基础上协同创新，形成更加有效的轨道交通技术创新体系，构建支撑我国轨道交通创新发展的能力体系。

四、高铁经验对中国产业政策的启示

由于中国高铁令人瞩目的技术成就，以往促使中国高铁取得成功的条件和行为很容易被泛化为其他产业都应当遵循的普遍经验甚至“模式”。然而，随着高铁部门的微观主体能力、政府和企业的激励结构、产业组织和市场条件的深刻变化，曾经的积极因素的经济效应可能被弱化、甚至产生负面作用。从这个角度看，中国高铁对其他产业创新发展的最大启示是，政府功能(产业政策)和部门创新体系的有效性总是情境和阶段特定的，能够不断适应新的市场条件和竞争环境的制度灵活性和产业政策适应性，才是一个产业可持续创新发展的根本保障。

首先，中国高铁技术赶超过程中政府干预活动的有效性是在一系列复杂的条件下实现的，“高铁模式”并不具有普遍意义。在中国高铁技术赶超的整个过程中，原铁道部或者实际上代表政府履行行政干预功能的铁路总公司都发挥了积极的资源配置者和创新体系协调人的角色。因此，研究者很自然地得出政府干预有效的主张，并认为高铁领域的政府干预对于我国其他产业的发展具有普遍意义(路风，2014；高柏，2016)[4][5]。但必须注意，中国高铁部门发生的政府相对有效的行政协调是在一系列复杂的制度、经济和文化条件下实现的：如高铁本身是复杂产品，且技术相对成熟，需要政府的统一指挥和协调；垂直管理和半军事化的管理方式使得中国铁路系统集聚了一大批务实且具有企业家精神的管理者，他们具有强烈的自主创新的抱负和意愿；各国的铁路市场基本都是封闭的，为技术引进提供了讨价还价的空间和可能性；铁路具有公共物品性质，可以政府信用作为融资担保，保证了大规模投入的资金需求，等等。而这些特定的条件几乎都是中国其他产业所不完全具备的。政府干预对于加快高铁技术学习和赶超过程是重要的，但必须注意，高铁领域政府干预的积极作用是在一系列苛刻的经济社会和文化环境下、在特定的政府企业关系条件下实现的。其他产业在试图复制高铁政府干预发展模式时必须保持足够的谨慎。

其次，政府和企业的紧密合作才是形成有效的产业政策、驱动产业赶超发展的必要条件。在论及政府和市场(企业)的合理关系时，国内学者常常落入或者政府主导或者市场主导的简单二分法。但中国高铁的经验表明，问题的本质不是政府重要还是市场(企业)重要，而是政府和企业的通力合作形成了中国高铁创新系统的合力，从而以最小的协调成本和试错成本完成了技术赶超使命。因此，任何产业在借鉴高铁的发展经验时，都必须考虑是否具备政府“有动力”且“有能力”有效地进行资源配置的条件。中国高铁的发展最好地诠释了政府和产业政策对于后发赶超的特殊意义。但政府干预和产业政策本身是中性的，关键是政府干预是否带来了“生产性”的或创新性的投资，因此政府干预所形成的选择机制和导向是最重要的。中国高铁的经验表明，产业政策的本质就是要通过结构性的或歧视性的措施适度干预市场结构和价格来解决市场本身不能有效解决的外部性问题、多主体协调问题和系统失败问题。中国的产业政策研究亟须超越“产业政策是否有效”的形而上讨论，在吸收和拓展国外有关产业政策最新研究成果的基础上，针对中国产业发展和产业政策实践中出现的重大问题，开展更具建设性和特定性的研究(贺俊，2017)[6]。

最后，最优的部门创新体系必须根据变化的竞争环境和创新主体自身的能力演进而进行动态调整。在技术赶超的初期，由于企业的研发体系和试验体系相对不健全、创新能力相对较弱，而高校和科研院所的研发体系、试验体系更加完善，不仅基础研究，而且技术创新能力也在某些特定领域强于企业。为了提高整个系统的技术学习效率和产业化能力，高校和科研院所直接进行技术开发和产品生产具有经济合理性。然而，随着企业自身研发体系建设和技术创新能力的提升，高校和科研院所在部门创新体系中的功能定位应当逐步由弥补技术短板和产品空缺向矫正市场失败转变，即高校重点提供基础研究和前沿研究支撑，而科研院所则应当聚焦于共性技术的研发和供给。高校和科研院所的过度商业化可能扭曲科研人员对基础研究和共性技术的投入激励，甚至导致技术市场和产品市场的无序竞争。在产业快速赶超的阶段，由于创新主体的创新能力快速发展变化，政府和创新主体自身都应当战略性地考虑创新体系的结构和创新主体的制度要求，从而保证创新体系对竞争环境的动态适应性。

[1] Rosenzweig and Phil,TheHaloEffect,Reissue: Free Press, 2007.

[2] 杨铁军：《产业专利分析报告——高速动车组和高铁安全监控技术》，北京：知识产权出版社2016年版。

[3] 张卫华：《用好人才比引进本身更重要》，西南交通大学新闻网2013年12月31日。

[4] 路风：《中国高铁技术发展的源泉》，《瞭望》2014年第1期。

[5] 高柏：《中国高铁的集成创新为何能够成功》，《学术前沿》2016年第5期。

[6] 贺俊：《产业政策批判之再批判与“设计得当”的产业政策》，《学习与探索》2017年第1期。