论新时期街道办事处的职能定位——以郑州市中原区街道办事处设置为例

王娟娟

街道办事处作为区一级政府的派出机构，是政权体系的最末端，是城市基层社会治理的主阵地，是政府沟通居民、服务居民的最前沿，主要负责贯彻落实党和国家方针、政策以及地方政府的决定、政令，负责辖区内的行政事务和社会公共事务，发展公益事业。加强以街道为重点的基层建设是关系郑州国家中心城市建设的一项基础性、全局性工作。

深化街道体制改革，有利于理顺城市管理的体制机制，推动城市管理中心下移、职能下沉，有利于推进城市基层治理体系和治理能力现代化，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。当前郑州市中原区现有的街道管理体制不能适应城市管理的需要，在街道办事处职能定位及管理模式上与发达城市还有很大差距，不能适应建设国家中心城市的需要，主要表现是：公共服务、公共管理、公共安全水平不高，街道职能不清晰、责权不相匹配，部分部门存在推诿扯皮现象，运转不够协调、保障力度不够。另外，办事处作为政府派出机构，属于非执法主体，处于执法的尴尬境地。

深化街道管理体制和运行机制改革、创新管理手段、提升服务效能成为街道办事处当务之急。笔者就新时期街道办事处职能定位谈一些看法，以期抛砖引玉。

一、党和国家对街道办事处职能定位的新要求

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确基层政权建设是夯实国家治理体系和治理能力的基础。基层政权机构设置和人力资源调配要面向人民群众、符合基层事务特点。一是实行扁平化和网格化管理，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构；二是推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办；三是优化上级领导方式，既允许基层机构与上级机构实行“一对多”，由一个基层机构承接多个上级机构的任务，也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报；四是明确政策标准和工作流程，加强督促检查，健全监督体系，规范基层管理行为，确保权力不被滥用；五是推进直接服务民生的公共事业部门改革，改进服务方式，最大限度方便群众，构建简约高效的基层管理体制。

二、我国现行法律对街道办事处职能定位的规定

最早对街道办事处设置进行规定的是1954年12月31日全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》，这个条例只是对街道办事处设置主体、设置标准及任务、领导职数设置和人员工资经费进行原则性的规定，但对街道办事处指导性不强，2009年国务院对此条例予以废止。

现行有关法律对街道办事处基本职能定位如下：贯彻执行党和国家的路线方针、政策以及市、区关于街道工作方面的指示，制订具体的管理办法并组织实施；指导、搞好辖区内居委会的工作，支持、帮助居民委员会加强思想、组织、制度建设，向上级人民政府和有关部门及时反映居民的意见、建议和要求；抓好社区文化建设，开展文明街道、文明单位、文明小区建设活动，组织居民开展经常性的文化、娱乐、体育活动；负责街道的人民调解、治安保卫工作，加强对违法青少年的帮教转化，保护老人、妇女、儿童的合法权益；协助有关部门做好辖区拥军优属、优抚安置、社会救济、殡葬改革、残疾人就业等工作；积极开展便民利民的社区服务和社区教育工作；会同有关部门做好辖区内常住和流动人口的管理及计划生育工作，完成区下达的各项计划生育指标任务；协助武装部门做好辖区民兵训练和公民服兵役工作；负责在辖区开展普法教育工作，做好民事调解，开展法律咨询、服务等工作，维护居民的合法权益，搞好辖区内社会管理综合治理工作；负责本辖区的城市管理工作，发动群众开展爱国卫生运动，绿化、美化、净化城市环境，协助有关部门做好环境卫生、环境保护工作；负责本辖区的综合执法工作，维护辖区的良好秩序；负责研究辖区经济发展的规划，协助有关部门抓好安全生产工作；配合有关部门做好辖区内的三防、抢险救灾、安全生产检查、居民迁移等工作。

三、经济发达地区对街道办事处的职能定位

为提高街道办事处社会管理和公共服务水平，建立精干高效的街道办事处行政管理体制和运行机制，上海、广州和济南等市在对街道办事处进行调整的过程中，取得了一些鲜活的经验，值得学习和借鉴。

（一）上海市

1.明确街道职能定位。2014年上海市委将“创新社会治理加强基层建设”列为一号课题，先后出台《中共上海市委上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》以及《关于深化街道体制改革的实施意见》等6个配套文件，明确了创新街道体制机制，重心在基层、关键是体制机制的工作思路；2016年修订完善《上海市街道办事处条例》，继续推动街道工作重心转移到公共服务、公共管理和公共安全工作上来，充分发挥街道办事处在基层治理中的作用，为保障街道办事处依法履职提供了有力的法制保障。

2.优化街道机构设置。浦东新区在贯彻上海市委一号课题“1+6”文件精神的同时，进一步优化街道机构设置。内设机构实行“6+2”模式，其中，6个内设机构为全市统一，另外2个内设机构可由街道自主确定（区内一致），赋予了街道一定的自主权；事业机构由原来的“三中心”拓展为“六中心”，其中，3个为街道所属事业单位，另外3个为街道提供公共服务的机构和平台；此外，规定街道城管执法中队实行“区属街管街用”，提升街道自治能力。

在某教学楼的施工过程中，采用框架结构，平面为L型，总工程面积为2 600 m2，能够抵抗6级地震。采用锚杆静压法提高工程地基承载力，使其完全满足设计要求。各桩承载力为450 kN，极限最大承载力为600 kN。由于基础中有一些孤立的石头，在柱座下提前预留了一个压缩桩孔，用螺纹钢筋作为锚杆，设置方式如图1所示。

3.完善政策保障制度。建立权责统一的工作制度，赋予街道相应的人事考核权、规划参与权、综合管理权、重大决策和重大项目的建议权；健全条块分工制度，明确职能部门和街道的主体责任；实行职责下沉准入制度，严禁职能部门未经允许将职责范围内的行政事务委托或交由街道办事处承担；完善基层考核评价制度，取消职能部门直接考核街道的做法；取消街道招商引资职能及考核指标和奖励，把街道服务经济发展的重点转变为优化公共服务，为企业提供良好的公共环境。

（二）广州市

广州市荔湾区以“重心下移、规范管理、权责统一、有偿服务、精简高效”为目标，于2009年先后制定《荔湾区试点街道管理和服务体制改革工作方案》《荔湾区试点街道管理和服务体制改革实施意见（试行）的通知》，先行试点后，在全区推广街道行政体制改革。

2011年荔湾区按照服务、管理、执法“三位一体”的要求，在保持街道原有机构编制、领导职数和人员身份不变的情况下，建立街道政务服务中心、综治信访维稳中心、家庭综合服务中心和街道综合执法队（“一队三中心”），充分整合街道内设机构和政府各部门(包括垂直管理部门)设在街道机构的工作资源和力量，履行街道赋予的职责，并负责各部门进驻、委托事项办理的组织协调、监督管理和指导服务，对进驻窗口工作人员进行管理、培训和日常考核。家庭综合服务中心采取政府购买的方式，引进社会组织承接服务。

（三）济南市

2010年济南市历城区启动街道办事处改革，参照《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》，将街道办事处分为一类街道办事处和二类街道办事处，均设置6个行政内设机构和5个事业单位；街道办事处领导职数按照同类乡镇标准核定，一类按9名核定，二类按8名核定。

上海市浦东新区、广州市荔湾区和济南市历城区推进街道行政体制改革的做法各有侧重，但是很多做法都有相似之处。三地都注重基层建设，注重顶层设计，注重从上到下进行改革，注重自上而下进行权责梳理，进一步规范基层的权责，注重从管理体制上解决深层次方面权责不清问题，从制度上解决基层街道办事处与职能部门存在的责权不匹配问题。

同时看出，不同的经济发展阶段，街道办事处的职能定位不一样。在经济发展初期，街道办事处侧重于经济发展职能，没有考虑街道的社会服务职能；在经济发展高速时期，社会财富有一定积累，街道办事处职能定位侧重于社会管理和服务，注重从管理体制和机制保障方面确保街道办事处职责落实到位。

四、中原区街道办事处设置的情况及存在的问题

（一）中原区街道办事处基本情况

中原区位于郑州市市区西部，辖区面积97.1平方公里，总人口75.12万。根据2001年街道办事处“三定”方案，街道办事处设置如下。

2.事业单位。城区街道办事处一般下设事业单位3个：机关事业服务中心、人力资源社会保障所、社区服务中心。涉农办事处下设事业单位5个：农业服务中心、文化服务中心、城市建设服务中心、卫生和计划生育技术服务中心、社区服务中心。

为加强基层司法、食药安全、工商质量监督管理，根据省、市统一要求，区职能部门在街道办事处设置派出机构4个：街道司法所、食品药品监督管理所（挂街道食品安全委员会办公室牌子）、工商管理和质量技术监督所、城市管理综合执法中队。

3.领导职数配置。根据街道办事处“三定”方案，街道党工委设委员7名，其中党工委书记1名，副书记3名（1名兼办事处主任，1名兼纪检书记），专职党委委员的行政级别为街道办事处副主任级。街道办事处设主任1名（由党工委副书记担任），副主任2名，武装部部长1名（级别为街道办事处副主任级，不占领导职数）。街道设人大工委主任1名，政协工委主任由副书记兼任。街道办事处领导职数严格按照街道办事处“三定”规定配备。

近年来，因临时性和重点工作需要，街道自行设置一些科（室）：为加强党的全面建设设置党建办公室、纪检监察办公室；为加强辖区网格化管理设置长效办公室或网格管理办公室，成立街道平安中心；为发展辖区经济设置经济管理办公室（或招商办）；因工作需要设置专业科室，如城建科、物业管理办公室、大气办、安监办、文明办（或外宣办），部分街道设置民政所；为加强与职能部门工作协调，街道设置协税办（或税源办）、财政所等。

4.人员编制及现状。截至目前，中原区共有14个街道办事处。街道办事处核定行政编制166名，实有在编人员137人，核定机关工勤事业编制15名，实有在编人员5人；核定事业编制836名，实有在编人员933人，其中财政全额拨款事业编制691名，实有在编人员286人；差额补贴事业编制25名，实有在编人员20人；经费自理事业编制120名，实有在编人员627人。

由于可分配的街道行政编制资源有限，街道办事处机关人手不够，只能抽调下属事业单位人员充实到机关，造成街道办事处混岗现象较为严重。

5.职能履行情况。随着社会各项事业不断发展，街道办事处的各项职能也在不断发生变化，上级部门责任下移，工作重心下放，都给办事处的工作带来不同程度的压力和挑战。就中原区街道办事处而言，目前工作量不断增多，有些工作因办事处职责不明晰，权力不到位，导致行政职责、执法职能缺失，管理力度不大。在现实工作中，政府职能部门安排给办事处的事务性工作多，核心权力不下放或下放较少，造成职能交叉、条块分割，在协调解决问题上矛盾大、阻力多、效率低。例如，一些专业性很强的部门把本应该由自身承担的协税护税、招商引资、环境保护、安全生产等工作及责任强行交由办事处承担，而这些工作办事处又缺乏配套的管理职能。部门单位把问题移交给办事处，责任推给办事处，而权力不移交，属地单位因无权，解决不了本不属于自己管辖的事项，造成相互推诿，出现“两层皮”现象，依法行政工作受阻，办事处处于“有责无权”的状态。

（二）存在的问题

1.定位不准确。一是街道办事处承担了不应承担的职能。一些区级部门未按照职能划分，一揽子将工作下派给街道办事处，把街道、社区作为自己的基层执行机构，既超出了街道办事处的职责范围，又导致街道公共服务职能缺失。二是由于历史原因，街道办事处承担了很多经济发展职能，所使用的事业编制也以自收自支为主，导致了街道办财力不佳，大部分经费都用在了人员工资上，公共服务捉襟见肘。同时，街道办事处为完成经济考核指标，必须投入更多精力，甚至发动每一个科室，这样就使公共服务职能被排挤到次要地位。

2.设置不规范。内设机构设置不科学，比较滞后，街道履职重招商、轻服务，不能满足当前城市经济社会发展的需要，没有实现从抓招商、招项目向强化公共服务和社会管理的根本性转变。街道办事处事业单位机构是1996年设置的，机构数量少、不规范，不能适应当前城市街道管理的需要。

3.权责关系不明。城市管理任务日益繁重，街道职能在不断增加，而街道权限却维持原状，十几年不变，使许多工作无法落实到位。街道办事处作为“条块结合”中“块”，其工作只有在与各单位充分协调，并取得理解、支持、配合的基础上，才能有效地进行。部分职能部门对街道只下达任务，而并未将相应的权力下放，导致街道事多、人少、权力小、责任大，给街道履职造成很大困难。

五、意见和建议

随着城市现代化进程的加快，社会化趋势明显，人们对城市现代化管理的要求也越来越高，街道办事处的管理任务不断加重，管理难度不断增大。特别是党的十九大以后，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，作为最基层的政权部门，强化街道办事处的职能显得尤为重要。现阶段，中原区经济发展有了新特点，与十几年前不可同日而语。如今全区经济实力有了一定的提升，由原来的吃饭财政向服务社会财政发展，全区经济发展功能集中在产业集聚区和特色商业区，街道办事处经济发展功能弱化。随着财力的增强。街道办事处社会服务职能增强，针对群众关心的热点难点问题，街道办事处职能应重新定位到党的建设、民生服务、社会治理以及食品、药品、生态环境等领域监管上来。原有陈旧的管理体制及管理模式已不能满足社会发展的需要，只有从法律上重新确立街道办事处的职能，赋予街道更多的自主权，才能大大提高街道的综合管理能力，增强街道的活力和实力。

针对当今中原区发展趋势，建议对中原区街道办事处职能进行重新定位。

（一）创新街道管理，优化街道管理体制

积极探索创新街道、社区管理新模式，充分利用信息化技术手段，以市场化、社会化、扁平化为导向，积极构建基层治理新格局，提升城市基层治理水平。

1.改变区、街道和社区重叠交叉职责，科学设置基层事权。针对当前基层管理层级多、服务效率不高、社区工作任务重等问题，着力对区职能部门、街道办事处和社区的事权进行梳理，原则上一类事项由一个层级承担。具体是：明确由街道办事处承担辖区城市管理、社会管理和公共服务职能，将专业性较强的城市建设、经济发展、招商引资、举办教育医疗机构等职责交由区政府职能部门承担，将由社区工作站承担的专业性、执法类及行政强制类的工作交由街道办事处来承担，有效避免不同层级间的职责交叉重叠和推诿，实现职能错位互补；同时，重点强化街道办事处联系、服务基层群众的职责，积极推动区、街道工作力量下沉，实现管理服务向社区延伸。

2.推行清单式管理和服务。积极推动政府职能转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，简政放权，把该放的权力放下去、放到位。在此基础上，自上而下，全面梳理制定区、街道权责清单及社区工作站、社区居委会的服务事项清单，确保基层工作不错位、不缺位、不越位。改善和完善街道、社区工作准入制度，凡不在工作事项清单内的拟下放事项，需经相关部门审核后报区委、区政府审定，严禁擅自向街道、社区工作站下达或转移工作任务。同时，清理、归并、减少基层考核评比，明确要求不得将街道办事处、社区工作站列为考核对象，有效解决“上面千条线、下面一根针”的问题，切实减轻街道、社区负担。

3.以信息技术创新基层管理。借鉴深圳市的经验做法，充分利用移动互联网、大数据和云计算等技术手段，打破不同部门、不同层级间的信息壁垒，建立新型的社会管理框架：一是建立公共基础信息资源库，涵盖所有人口、房屋在内的城市基础信息；二是在合理划分网格的基础上，整合建立统一的网格信息采集员队伍，建立社区管理服务网和社区家园网，建立综合信息采集系统和决策指挥系统，在此基础上，实现统一基层社会管理信息采集、统一基层社会管理事项受理、统一基层社会服务管理事件分拨。对内通过数据开放与共享，建立事件类信息系统、基础类信息系统、居民办事信息系统、政府内部工作系统的大联通，实现政府跨部门协同管理，并相应构建信息采集、任务分派、反馈记录、督办及公开的全过程处置机制，提高行政效率。对外通过推进社区受理窗口与相关业务部门相互联通，实现“信息多跑路、群众少跑腿”，实现市民、企业办事“一网通办”，为公众提供更便利的生活工作环境，为企业创造更好的发展环境，提升市民的服务体验。

（二）优化街道机构设置

通过对上海、广州、济南等地街道办事处的调研，在本轮政府机构改革中，结合中原区社会经济发展实际，建议街道办事处设置如下。

内设机构（6+2）。街道规定的内设机构6个，包括党政办公室、基层党建科、社会事务科、城市管理科、经济发展科（新村发展科）、综治维稳科（挂信访科牌子）。对于2个内设机构，街道可根据工作需要自行设置。

事业单位（5个）。街道设置“四中心一队”。“四中心”包括党建服务中心，主要承担党员管理教育、党员发展、群团活动、精神文明建设等；经济发展服务中心，主要承担当地经济发展工作；便民服务中心，主要承担卫生、计划生育、劳动保障、社会救助等职能；社会事务服务中心，主要承担信访稳定、安全生产、综合治理、平安建设、社区（农村）自治等工作。“一队”即街道综合执法中队，将人员责任、工作机制、工作场地相对固化，推动执法力量下沉、综合执法。

区直部门派出机构，包括街道司法所、市场监督管理所（包括食品药品监督管理所，同时挂街道食品安全委员会办公室牌子）、街道城市综合执法中队。

（三）合理确定人员编制

根据先进省市关于街道办事处编制调整的方案，结合中原区实际，对街道办事处全供事业编制进行调整。将全供事业总编制数分为基础编制数、动态调整编制数、机动编制数三类，分别占总编制数的65%、30%、5%，再结合权重为50%、10%、20%、20%比重的辖区人口、税收、面积、村（社区）四项指标进行核算，将街道办事处编制调整为42—54个，充分保障基层工作需要。