新时代依纪依法惩治腐败的思考和展望

●杨林清

党的十八大以来，依纪依法惩治腐败工作历程非凡、成效显著，腐败蔓延势头得到有效遏制，不敢腐的目标初步实现、不能腐的制度体系日益完善、不想腐的堤坝正在构筑，已经形成反腐败斗争的压倒性态势。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义已进入新时代，“腐败是我们党面临的最大威胁”，党的十九大报告阐述了对反腐问题的清醒认识，指出只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出历史周期率，确保党和国家长治久安。

一、坚持和加强党对纪委、监委依纪依法惩治腐败的全面领导

党的十九大报告中关于新时代党的建设总要求指出要“坚持和加强党的全面领导”，对新时代坚定不移推进全面从严治党、依纪依法惩治腐败起到提纲挈领的作用。全面推进党的建设要“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”，要坚定不移地依纪依法惩治腐败。坚持和加强党对纪委、监委的全面领导，是实现严格依纪依法惩治腐败的根本保障。

（一）新时代建设新的伟大工程必须坚持和加强党的全面领导

历史实践证明，中国共产党在领导社会主义现代化事业进程中把坚持党的领导作为社会主义现代化建设和党自身建设的方向性、根本性问题抓紧抓实，才使中国共产党成为坚强领导核心，带领全国人民克服了一个个困难、战胜了一个个挑战。2018年3月十三届全国人大通过的宪法修正案中将“坚持和加强党的全面领导”这条重要经验以“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法。中国特色社会主义已经进入新时代，新的历史时期机遇与挑战、美好前景与艰难险阻都前所未有地摆在眼前。要完成第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标进军的重中之重就是坚持和加强党的全面领导。

（二）监察体制改革的目的是加强党对反腐败工作的统一领导

2017年3月，时任中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在参加北京代表团审议时强调“国家监察体制改革是重大政治改革，目的是加强党对反腐败工作的统一领导”。2018年3月公布施行的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，其中第二条规定要坚持中国共产党对国家监察工作的领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。在新时代全面加强党对一切的领导的历史背景下，这条规定具有特殊的政治意义，旗帜鲜明地宣示了中国共产党对监察委员会的领导，这将有利于中共中央和地方各级党委理直气壮、名正言顺地依法领导各级监察委员会开展反腐败工作，并督促各级党委扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任。

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，监察体制改革必须坚定“四个自信”，旗帜鲜明、理直气壮地加强党对监察工作的统一领导。国家监察体制改革涉及到政治体制、政治权力和政治关系的重大调整，以法律的形式确认党对反腐败工作的统一领导，可以确保党牢牢掌握反腐败斗争的领导权，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供了根本法律保证。

（三）纪委、监委合署办公有利于加强党对反腐败工作的统一领导

2018年3月中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，明确指出监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。成立监委并与纪委合署办公有利于健全加强党的全面领导的制度，优化惩治腐败的组织机构，健全党对惩治腐败工作的领导体制机制，标志着惩治腐败工作从纪在法前、纪严于法和纪法分开理念，转向更深层次的纪法贯通模式。纪委、监委合署办公有利于全面加强党对反腐败工作的统一领导，有利于维护党的章程和其他党内法规和宪法法律，有利于完善党和国家的治理体系。实际工作中，实行一套工作机制、两个机关名称并对党中央或地方党委全面负责，重要事项由同级党委批准，与纪委一同向同级党委、上级纪委和监委报告工作的办公模式，有利于形成监督合力，提高惩治腐败工作效率。从现有设置看，全国省市区都采取纪委书记兼任监委主任、纪委副书记兼任监委副主任的实际设置，从组织架构实现了党对纪委、监委的全面统一领导。

二、坚持以法治思维和法治方式推进依纪依法惩治腐败

历史实践证明，以法治思维和法治方式惩治腐败是落实依纪依法惩治腐败的重要保障。宪法修正案的通过和《监察法》的出台是深化依法治国的具体实践，具有里程碑式作用，充分展现了新时代惩治腐败的法治思维和法治方式，下一步应做好相关配套法律的修改完善，真正做到纪法贯通。

（一）全面依法治国要求以法治思维和法治方式惩治腐败

党的十九大报告指出全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，要求新时代坚持全面依法治国，进一步深化依法治国的实践。依纪依法惩治腐败是腐败治理的重要手段，是全面依法治国的重要组成部分。新中国成立以来，我国惩治腐败工作实践证明，只有在法治思维的指导下以法治方式惩治腐败，才能真正实现反腐败工作的规范化、法治化、程序化。

以法治思维和法治方式推进依纪依法惩治腐败是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一在惩治腐败实践中的重要体现。坚持党的领导要求坚决彻底地铲除腐败毒瘤从而实现党的自我纯洁、自我革新，进而巩固中国共产党的执政地位；加强党的集中统一领导，支持纪律检查委员会、监察委员会、人民法院依法依章程履行惩治腐败职能、发挥作用。坚持人民当家作主要求一切从广大人民的根本利益出发，最大限度维护最广大人民根本利益和满足人民群众对惩治腐败、廉洁政治的迫切期待，同时惩治腐败实施中要依法维护被调查人、犯罪嫌疑人的尊严和权利，加强人权法治保障。坚持依法治国要求依法治权、依法治吏、严格执法、公正司法，一切监督与惩处必须符合法定程序，以程序正义为实质正义的前置条件，严格执法，公正司法，实现罪刑法定、罚当其罪。

（二）出台《监察法》是以法治思维和法治方式惩治腐败的具体实践

2018年3月，依据十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案确立了监察委员会作为国家机构的法律地位，为设立国家和地方各级监察委员会提供了根本法保障，为制定监察法提供了宪法依据。依据《中华人民共和国宪法》制定实施的《监察法》第五条规定：国家监察工作要“严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济”。其主要目的就是保证监察机关以法治思维和法治方式开展工作，严格贯彻党的政策、方针。无论是精神实质、核心要义，还是法律条文本身，法治思维和法治方式都贯穿始终，是新时代中国共产党治国理政法治思维和法治方式的具体实践。

制定出台《监察法》是切实贯彻落实党中央决策部署的具体举措，它以立法形式将历史实践证明有效的做法和经验上升为法律，及时将改革的成果固定化、法治化；是贯彻落实改革精神，以法律的形式全面填补国家监督空白，深入开展反腐败工作，通过法治方式实现对所有行使公权力的国家公职人员的监督全覆盖；是通过法定方式将监察委员会的监察职能、调查职务违法和职务犯罪职能和开展廉政建设和反腐败工作进行规定，与党章关于纪委主要任务的规定相匹配，实现法定上的纪法衔接。

（三）完成相关法律法规修改是纪法衔接惩治腐败的贯通之路

《监察法》出台后，监察权的行使涉及对原有法律中有关国家机关职权的划分作出相应的修改和调整，同时要求制定或修订相应的法律法规。一是对已经制定出台的相关法律进行修改，废止相关法律。例如需要修改《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国检察院组织

法》《人民法院监察工作条例》《人民检察院监察工作条例》《公安机关督察条例》等，废止《中华人民共和国行政监察法》等。二是对涉及行政监察机关名称、职能等内容的法律法规进行修改，使其按照《宪法》和《监察法》的规定与现行监察体制一致统一起来。例如《宪法》和《监察法》都对监察委员会的设立和与同级人大的关系作出明确规定，需要在《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》及地方组织法、监督法等法律中作出相应规定。三是对《监察法》新的规定内容进行配套法律法规修改。例如《监察法》第六十七条规定“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿”，目前《国家赔偿法》没有这方面的规定，需要修改增加监察机关及其工作人员的国家赔偿责任内容。

三、坚持以健全纪法实施常态化机制提高惩治腐败执行力

党的十八大以来形成了以《党章》和《宪法》为根本，若干配套党内法规、国家法律为支撑的，基础性、综合性和专门性纪律法律依据并存的纪法体系。这些凝结着管党治党理论、依法治国理论和实践创新成果的有效机制，为依纪依法惩治腐败提供了有力的制度保障。习近平总书记曾经指出“法规制度的生命力在于执行。‘盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行’，现在我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，更值得注意的是已有法规制度并没有得到严格执行”。依纪依法惩治腐败的纪律法律依据建设已经取得成效，要进一步巩固发展，关键是要在“抓常、抓细、抓长上下功夫”，即建立健全纪律法律的知晓机制、监督检查机制、追责问责机制和实施效果评估机制，切实提高反腐败工作的执行力。

（一）树立纪法权威，以上率下形成守纪守法良好氛围

树立纪律法律权威，首先要尊崇党章、宪法，维护党章、宪法。党章是管党治党的最高原则，宪法是治国理政的根本大法，全面从严治党、全面依法治国，必须高高举起党章、宪法。

要形成全党守纪全民守法的良好风尚，以上率下十分关键。以上率下要求各级领导干部特别是高级领导干部要率先垂范，上行下效形成纪律法律贯彻执行的“蝴蝶效应”。习近平总书记指出“高级干部要清醒认识到自己岗位的特殊性”，不断增强“自律意识、标杆意识、表率意识”，模范遵守党章、宪法，模范遵纪守法，特别是“严守党的政治纪律和政治规矩，坚持不忘初心、继续前行，坚持率先垂范、以上率下，为全党全社会作出示范”。

（二）压实主体责任，让“问责利器”敢于较真碰硬

新时代依纪依法惩治腐败工作的主体为纪委和监委，要加强依纪依法惩治腐败的执行力，抓紧压实各级党组织特别是主要领导干部的主体责任十分必要。在惩治腐败的工作中，各级党委不能站在一旁当“甩手掌柜”，要真正担起担子种好“责任田”、当好“施工队长”，抓好依纪依法惩治腐败的实施工作。要以“钉钉子”的精神咬住不放，这样才能真正把纪律法律严起来、执行到位。

要推动纪律法律执行监督检查常态化，对于监督检查发现执行不力的坚决予以问责，真正做到较真碰硬，确保制度的执行到位。《中国共产党党内监督条例》明确规定要确保党章党规党纪在全党有效执行。习近平总书记强调“抓好法规制度的落实，必须落实监督制度，加强日常督查和监督检查。要用监督传递压力，用压力推动落实”。通过督促检查，健全追责制度。“有权就有责，有责要对等”，出了问题就要追究责任，对于纪律法律执行不力的情形，严格按照《中国共产党问责条例》及相关规定进行问责，让问责利器充分发挥作用。

（三）科学实施效果评估，推动纪法良性发展

任何制度都需要随着所处环境和任务的变化而不断变化，要推动惩治腐败实施过程中纪律法律的良性发展，及时对纪律法律执行的过程及其效果进行评估，通过科学评估不断推进发展。党的十八大以来，中共中央及时评估纪律法律实施情况，面对新形势下依纪依法惩治腐败的客观需求，2016年先后印发《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》，首次实现了纪法分开、纪严于法、纪挺法前。通过监察体制改革的实践探索，2018年3月首次实施反腐败专门立法，出台《中华人民共和国监察法》，为新时代依纪依法惩治腐败工作提供了“良法”。为了更好地推动纪律法律的建设和发展，应当探索纪律法律实施评估长效机制，通过监督检查等途径确定评估整改机制，根据评估所反馈的信息，进一步修改完善相应的纪律法律体系。

四、坚持以规范权力制约加强对纪委、监委的监督管理

党的十八大以来习近平总书记多次在中央纪委全会上对纪检干部队伍提出要求。随着监察委员会成立并与纪委合署办公，如何监督监察委员会成为社会广泛关注的问题。习近平总书记多次提出明确要求，反复强调信任不能代替监督，监督无禁区，任何权力都要受到监督。要严格依纪依法惩治腐败，规范惩治腐败的权力制约，加强对纪委、监委的监督管理，依法依规对执纪执法人员进行监督管理，严防“灯下黑”，打造忠诚干净担当的执纪执法队伍。

（一）依法依规规范制约执纪执法权

要通过法律、法规从制度层面加大对纪委、监委惩治腐败职权进行监督，建立相互配合、相互制约的体制机制。2017年1月习近平总书记在十八届中央纪委第七次全会上指出“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督”，2017年1月8日，中央纪委根据《中国共产党章程》制定颁布实施《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，将纪检机关摆进去规范纪检机关监督执纪工作。纪委、监委都在党的领导下开展工作，党的领导本身就包含了教育、管理和监督，各级党委有责任加强对纪委、监委的管理和监督。2018年3月20日通过的《中华人民共和国监察法》第七章明确了人大监督、司法监督、民主监督、社会监督、舆论监督等外部监督内容。各级人民代表大会常务委员会要按照规定听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查等。实践证明，通过人大监督能够实现对监察委员会的有效监督。从法律、法规层面对纪委、监委的权力进行制约，基本解决了制度层面的监督问题，同时更要落实执行法律、法规的规定，使之切实发挥作用。

除了法律法规层面的制度制约，还应该建立起互相配合、互相制约的工作机制体制。《监察法》第四条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合，互相制约。”该条规定明确监察机关与司法机关等在办理职务违法犯罪过程中的工作关系。例如对经过纪委、监委调查涉嫌职务犯罪的，移送人民检察院进行依法审查、提起公诉，检察机关应严格依法进行审查，根据法律规定可以退回补充调查，也可以作出起诉或者不予起诉的决定，以此充分发挥检察机关对纪委、监委在体制机制上的监督制约。

（二）依法依规监管纪检监察干部

依纪依法惩治腐败的执行落实最终还是靠人，新时代执纪执法队伍主要是纪委、监委的干部队伍。党的十八大以来，中共中央、中央纪委严格对纪检监察干部队伍进行监督管理，习近平总书记多次强调要建设忠诚干净担当的纪检监察干部队伍，为全党全社会树立起严格自律的标杆。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》专门在第八章列出关于从严规范管理纪检干部的规定，《监察法》也在第七章第五十五至六十一条严格规定了监察人员的内部监督机制，例如设立内部专门的监督机构，对打听案情、过问案件、说情干预的登记备案制度，办理监察事项回避制度，离岗离职从业限制制度，对监察机关及其工作人员不当行为的申诉制度和案件处置重大失误责任追究制度等。法律、法规中关于对纪检监察干部制约、监督、管理的规定已经十分明确，下一步还是落实制度、从严要求的问题，各级党委、纪委和监委要按照法律法规规定和习近平总书记要求，切实做到“监督别人的人首先要监管好自己，执纪者要做遵守纪律的标杆”。

（三）刀刃向内严惩违纪违法行为

党的十八大以来，中央纪委采取一系列措施，坚持对纪检干部违反中央规定精神案件进行点名通报，坚持开展“一案双查”，坚决查处执纪违纪纪检干部“清理门户”、对失职失责的进行严肃问责，坚决调离不适合从事纪检监察工作的人员。党的十八大以来，中央纪委机关立案查处纪检干部22人、组织调整24人、谈话函询232人；全国纪检系统处分纪检干部1万余人、组织处理7600余人、谈话函询1.1万人。

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》和《监察法》以党内法规和法律的形式把党的十八大以来纪检监察机关自我监督的实践创新成果固定下来，真正把检查权、监察权关进制度笼子，确保党和人民赋予的执纪执法权不被滥用。新时代人民对依纪依法惩治腐败的要求更高，一旦发生执纪违纪、执法犯法的行为，应当以零容忍态度清理门户，坚决防止“灯下黑”。