农村土地综合整治对乡村转型的影响研究——以江苏省万顷良田工程为例

陈 浮，曾思燕，张志宏，朱凤武，许桃元，张绍良

（1.中国矿业大学环境与测绘学院，江苏 徐州 221116；2.中国土地勘测规划院，北京 100035；3.江苏省土地勘测规划院，江苏 南京 221009）

1 引言

近30年来中国社会经济发展取得了举世瞩目的成就[1]。但由于长期实行工业优先、城市优先战略，农村劳动主体老弱化、农业增产难增收、耕地过快非农化、农村空心化等问题显现[2]。尽管国家大力支持“三农”，但农村发展相对滞后并未取得根本性扭转，乡村衰退已成为中国包容性增长的障碍[3]。如何深入推进乡村转型已成为新时代深化改革的重点。2006年国家布置“美丽乡村建设”计划，但实际执行时缺少有效的手段、技术规范和资金[4]。原国土资源部推行的城乡增减挂钩政策从理论上解决了城乡建设用地转换的制度困境与动力，但各地实施标准、模式不一，效果毁誉参半[5]。因此，客观地评价农村土地综合整治对乡村转型的影响是必要的，有助于分析政策实施绩效并作及时调整。

土地整治被视为有效的管理工具，可以减少农田破碎化、降低农业生产成本和增强农产品市场竞争力[6-8]。20世纪90年代，欧洲、非洲和南亚普遍实施土地整治[9-11]，然而，农业不是乡村的唯一活动，乡村发展应当包含农业景观保护、农耕文明传承、乡村旅游、村庄更新及其他问题[12]。2003年，FAO引入多目标农村土地综合整理的概念，旨在改善乡村人居环境，缩减城乡差距[13]。中国从2000年起大规模开展土地整治，最初目标是补充耕地[14]。学术界主要关注新增耕地率[15]、耕地质量[16]及对占补平衡的影响[2]。2006年后重视产能建设，关注点随之转向产能潜力[17]、投资效率[18]、农田景观格局[19]及制度设计[20-22]。2008年中央要求“大规模实施农村土地整治”，土地整治肩负起乡村转型的重任，人地协调、三化同步以及乡村空间重构成为新焦点[23-24]，从城乡统筹[25]、城乡一体化[26]、异地挂钩[27]等不同视角研究土地整治对乡村转型、乡村振兴的影响。中国乡村转型大体经历了农村工业化、单向城镇化和城乡统筹三个阶段，包含乡村社会经济文化转型和土地利用转型[28]，并最终体现为收入、就业和福利变化。土地整治可促进土地流转和规模化经营，既提高了农民收入[29]，又促进了非农就业[30]，农业生产和就业方式的转变实质上推动了乡村转型[31]。福利则反映了城乡隔离向融合的转变，喻示乡村转型成功[9]。尽管农村土地综合整治与乡村转型二者之间目标契合，但中外国情和发展背景差异。欧美期望土地整治提升乡村竞争力，吸引更多年轻人留在农村[32]。中国除了补充耕地、提升粮食生产能力外，更期待促进土地流转和城镇化。借助农村土地综合整治重构乡村“三生”空间，促进城乡交流与共享[33]，实现由城乡隔离的社会结构向构建和谐社会过程的统一[9]。

尽管先前的研究已涉及多个方面，但关注土地综合整治对乡村转型的作用与机制的文献极少。尽管农村土地综合整治已试行数年，但它是一项涉及技术、社会、经济和政策的复杂工程，又关乎农民生计和乡村长计久安[34]，再加上个别地区实际操作中缺乏透明度和规范性，导致“农民被上楼”等负面报道充塞媒体[11]。因此，对农村土地综合整治开展系统地调查与研究十分必要。2016年3—6月笔者对江苏省实施的42个项目开展了实地调研，期望达成以下几点：（1）厘清农村土地综合整治推动乡村转型的途径和机制；（2）评价农村土地综合整治对乡村转型的促进效果；（3）识别农村土地综合整治引导的乡村转型的关键影响因子。

2 研究方法及数据处理

2.1 研究区

江苏省地处东部沿海，介于东经116°18′～121°57′，北纬30°45′～35°20′。属于暖温带—亚热带过渡性气候，平均气温13～16℃，年降水量850～1 350 mm。2016年，常住人口7 998.6万人，城市化率为67.7%，GDP为76 086.2亿元[35]。经济水平发达，但省内发展极不均衡，苏南、苏中和苏北人均GDP为4∶2∶1。人均耕地仅为0.06 hm2，但各区对建设用地需求均很大，耕地占补平衡和粮食安全压力大。2009—2012年江苏省率先实施了42个农村土地综合整治项目，即江苏省“万顷良田工程”。它不同于一般意义上的增减挂钩，要求整村撤并异地安置，搬迁资金由地方政府负责，土地整治资金按省以上投资土地整治项目管理，由省财政下拨。万顷良田工程一律不得与农业综合开发、农田水利建设等支农惠农项目重合，防止套取财政投资。

2.2 数据收集与处理

2016年3—6月从当地农村工作调查队、派出所和省土地整理中心收集了相关数据。数据包含项目位置、收入、经济发展、人口、教育和土地资源状况等6类18个指标。考虑各区经济发展差异、施工周期及整治效应的滞后性，从苏南、苏中和苏北各选2个作为典型案例，2009年和2015年作评价时点。其外，为便于冗余度分析，对一些数据作简化处理。如受教育程度，直接简化为受教育时间小于6年、6～9年和大于9年3类。

2.3 研究方法

2.3.1 土地综合整治引导的乡村转型的机制与路径的刻画

根据龙花楼的概念模型[36]和实地调查，本文采用人地关系网络图刻画农村土地综合整治过程中人与地的动态关系，并进一步归纳和解释乡村转型的路径及其驱动力。

2.3.2 农村土地综合整治引导的乡村转型的评估方法

根据万顷良田工程的建设目标，农民收入、非农就业率和社会保障体系覆盖率越高，说明乡村转型发展的效果越好。选择收入变化系数、就业变化指数和福利变化指数作为评估指标，并扣除当地平均增长率，简化消除非农村土地综合整治的影响。具体计算公式如下：

式（1）—式（3）中：ICI代表收入变化系数，系数越大代表项目区内农民增长越多，转型效果越好；和分别表示2009年、2015年第i个项目区内农民人均可支配收入；和分别表示2009年、2015年第i个项目所在县（市）农民人均可支配收入；ECI代表就业变化指数，系数越大代表转向非农就业人数越多，转型效果越好；和分别表示2009年、2015年第i个项目区内从事农业生产农村劳动力数；和分别表示2009年、2015年第i个项目区内从事非农业生产农村劳动力数差；WCI代表就业变化指数，系数越高代表社会福利体系覆盖越广，转型效果越好；和分别表示2009年、2015年第i个项目区纳入社会养老保障体系农村人口数；和分别表示2009年、2015年第i个项目区纳入医疗保险体系农村人口数；Pi表示2015年第i个项目区内总人口数；a和b是两者权重，分别取0.7和0.3。

2.3.3 数据统计与分析

数据统计采用SPSS 19.0软件，社会经济变量检测采用蒙特卡罗置换检验法。将3个评估指标作为特征变量，18个社会经济变量作为环境因子，使用冗余分析（Redundancy Analysis, RDA）检测二者之间的关系。变量特征值的箭头长度代表环境因子对特征变量影响的大小，二者箭头之间的夹角为锐角时表示两者之间具有正相关关系，两者之间夹角为钝角表示两者之间具有负相关关系。两者之间是直角则表示没有相关性。具体的环境变量和6个典型项目概况如表1。

表1 2015年江苏省6个典型万顷良田工程的社会经济变量Tab.1 Socioeconomic variables of six typical whole village restructuring projects in 2015

3 结果与分析

3.1 江苏省乡村转型的驱动力与路径

从江苏实践来看：取得挂钩指标是拆迁的动力，指标转让收入是安置的保障。拆迁安置成本小于挂钩指标转让收入，则地方政府有动力推动万顷良田工程。同时安置成本越高的地方指标转让收入也越高，差额足以保障地方政府有经济利益（表2）。其中，仍有23.8%项目难以实现资金平衡，原因是苏北部分项目兼顾扶贫。从图1可以看出：XY项目仅422户选择现金补偿，2 592户选择集中安置，占地35.1 hm2。仅510户仍从事农业，剩余2 082户保留农村住房但转向非农业。节余的196.0 hm2建设用地作为挂钩指标可取得6.8亿元转让费，远高于4.8亿的拆迁安置成本。

农村土地综合整治对乡村转型的驱动力可概括为经济驱动力、人口驱动力和土地利用驱动力（图2）。第一，乡村转型的经济驱动力源于城乡增减挂钩政策，村庄更新主要依靠挂钩指标转让费；第二，人口驱动力源于城市化的生活模式，随着集中式社区安置，农民生活和消费方式均逐渐市民化；第三，土地利用驱动力源于农村土地综合整治。高标准农田便于机械化，释放更多的剩余劳动力，进一步促进土地流转，改变农业生产方式。乡村转型的实现路径主要依靠行政许可，中央政府适度从严控制建设占用年度计划，同时给予地方上一定自主空间，即复垦空心村可置换一定比例的挂钩指标。近10多年城市化、工业化及土地财政极大地刺激了地方政府对指标的渴求，从而推动了地方政府复垦低效农村宅基地[37]，改善人居环境，促进人口转移和非农就业，扩大经营规模和引入工商资本，鼓励农村新业态，提升乡村经济密度，实现乡村转型。

表2 江苏省万顷良田工程的拆迁安置成本和挂钩指标转让费Tab.2 Resettlement cost and land quota transfer income of whole village restructuring projects in Jiangsu Province

图1 典型案例XY的人地关系网络图Fig.1 Network of human-land interrelations in typical project XY

图2 农村土地综合整治驱动下的乡村转型Fig.2 Rural transformation driven by rural land consolidation

3.2 万顷良田工程对乡村转型的效果分析

2009—2015年42个项目内农民收入从8 600.6元上升至20 527.0元，增长了138.7%，非农收入贡献了86.5%的增长。88.1%项目的收入变化系数大于0，这说明对农民收入促进是显著的，但11.9%项目的收入变化指数小于0，这反映工程实施后当地农民收入增长速度小于当地平均增长率（图3（1））。此外，工程对收入增长促进作用存在着明显的区域差异，苏南项目多落于第一、四象限，表现为非农收入拉动型增长；苏北项目多落于第一、二象限，表现为农业收入拉动增长型；第三象限内几乎均为苏北项目，增长萎缩的地域性明显（图3（2））。就业变化指数全部大于0，这说明工程对促进非农就业是积极的（图3（3））。2009—2015年非农就业率增加了26个百分点，这也是非农收入大幅增加的主要原因。由于当前社会福利体系主要针对城市职工，农民是被排除在外的，对农民具有巨大吸引力，养老和医疗保险的落实有助于万顷良田工程的推行，但实际调查结果并不乐观。50%以上项目福利变化指数仅为0.3，这归结于江苏省2011年后强制性推行农村大病医疗保险。仅KS项目指数为1.0，为全部搬迁农民办理养老和医疗保险政策，约25%苏南项目为60岁以上农民交纳养老和医疗保险。与此相比，苏北地方财力差，无一项目为农民办理养老和医疗保险（图3（4））。

图3 万顷良田工程实施前后收入、就业与福利指标系数变化Fig.3 The changes of ICI, ECI, and WCI before and after whole village restructuring projects in Jiangsu Province

3.3 万顷良田工程引导乡村转型的关键因子

根据特征变量与环境因子的数据分析结果，在第一轴上梯度长度为0.935，这意味着典范对应分析不合适[13]。因此，本文采用RDA分析来探索社会经济变量的间接梯度，从而解释乡村转型的关键因子。利用蒙特卡罗置换检验对社会经济变量进行预选，结果表表明苏南地区NFI、GIO、NFL、PMY、PLT和ACL具有显着性，苏中和苏北DT具有显着性，但苏中和苏北PMY和GIO不具有显著性。总体来看，环境因子解释了68.2%的乡村转型特征向量的变化情况（表3）。

图4显示了特征向量与影响因子之间的关系。可以看出：影响乡村转型的社会经济变量在苏南、苏中、苏北和全省存在着显著性差异。图4（1）显示在全省尺度上影响乡村转型的社会经济变量主要是土地利用政策（PLT和ACL）、经济发展（NFI、PCP和GIO）、教育（PMY）和区位（DT）。根据箭头长度，相关性从高到低为ACL、GIO、NFI和PLT。在所有的社会经济变量中，GIO、NFI和PLT与轴1具有高度相关性，轴1解释了大部分特征向量的变化。图4（2）显示NFI箭头最长，表明在乡村转型中它是最重要的解释变量。典型案例点—坐标原点与ICI箭头之间的夹角遵照从苏南—苏中—苏北逐渐增大，说明与ICI的相关性逐渐减小。此外，PMY在轴2将苏中与苏北显著地区分。

表3 特征向量与全部社会经济解释变量的RDA分析结果Tab.3 RDA result of eigenvalues change in rural transformation with all variables

图4 RDA排序图显示乡村转型特征值与所有社会经济因素或显著性因素之间的关系Fig.4 RDA ordination plot showing the relationship between eigenvalues of rural transformation and all environmental factors or signi fi cant factors

4 讨论与结论

4.1 农村综合土地整治引导乡村转型的不确定性

从江苏省实践来看，万顷良田工程促进乡村转型是成功的，多地集中式中心社区已成为当地新农村建设和乡村转型的典范，但工程在实施中仍存在问题，主要原因是地方政府操作不规范。尽管万顷良田工程不允许其他支农资金叠加投资，但也很难从社会经济发展中将万顷良田工程的影响直接剥离出来，因此本文直接采用扣除当地平均增长率的方法，评价结果也可能包含一些其他因素的影响，但整体上反映了万顷良田工程的实际效果，且便于对比分析。乡村转型是复杂系统，一个宠杂的指标体系难以保证评价的科学和准确。为此，本文将乡村转型视为黑箱，只关注最终的输出结果，即乡村转型的实际效果。收入、就业和福利则是反映实际效果最佳宏观指标,尽管不能反映土地整治引导乡村内部结构性变化，但反映了结构性变化的结果，RDA因子排序结果也弥补了该不足。此外，万顷良田工程引导的乡村转型不是一蹴而就的，但也与江苏省经济发展水平高有密切的关系。CHENG等研究发现当地乡镇企业发展越好，越可以促进农民放弃农业，有利于规模化经营[12]。苏北一些扶贫项目执行困难也反证了本文结果的可靠性。

4.2 农村综合土地整治推进乡村转型的风险问题

当前的乡村转型是被动式转型，它围绕着城乡增减挂钩政策，建设资金完全依赖于指标转让收入。欧美乡村转型多基于市场化机制[38]。因此，当前乡村转型包含了更多的风险。一是政策风险。关于增减挂钩导致“农民被上楼”的争议一直存在，人们担心该政策成为城市又一次掠夺农村的工具，而不是推动乡村转型[11]。村庄更新过于依赖挂钩指标转让收入，一旦政策调整或指标交易难，可能导致建设全面停滞。二是经济风险。一些地方为加速经济发展，多抵押融资，额外的指标进一步加大债务风险。实地调查发现江苏省少数项目建设资金不足，导致农民4～5年无法入住。三是社会风险。万顷良田工程引导的集中式社区是变相的、被动式、强迫大于自愿的中国式城镇化，一些受教育少的农民很难适应城市生活并取得工作机会[39]。少数地方在工程实施过程中大搞政绩工程，强推土地流转，导致部分失地农民既无地可种，又无法在城市谋生，抗议和上访在一些地区时有发生。图3（2）反映的农民收入下滑的后果是令人担扰的。因此，管控风险对未来的乡村转型十分必要。

4.3 新时代乡村转型的农村土地综合整治政策配套问题

乡村转型涉及社会、经济、技术、政策等多个方面，资金不是唯一的条件[40]。国家层面上“自上而下”的政策引导和基层农村“自下而上”创新性改革是未来土地综合整治有效执行的必要条件。农村土地综合整治政策在发展战略上，必须依靠政府主导并推动，将农村土地综合整治纳入社会经济发展与生态文明建设考核目标中[41]。必须依靠科学技术进步，探索农村地区人—地—生态环境的和谐与统一[42]。美丽乡村建设必须立足于需求为导向，因地制宜，走特色化乡村发展之路；在制度建设上，健全规划可行性评估制度，在经济可行、生态保护和公众满意度等方面实行一票否决制。立法保护农民权益，不得以任何名义霸占农民在农村土地综合整治中应得的利益。资金实行封闭管理、专款专用、独立监管[43]；在激励机制上，强化公众参与和监管，土地综合整治推动乡村转型是集体意愿，必须实行公共决策，防止地方政府“包办”行为。发挥农村精英在乡村转型中的作用，公开信息和共享利益，在健全社会保障体制的同时适度鼓励土地兼并，克服一家一户小农生产方式的弊端，发展家庭农场和合作社，提高农民收入，减缓城乡差距。

4.4 主要结论

近20年的经济高速增长后中国面临着一个巨大的挑战，即城乡不均衡发展和乡村相对衰退。这个挑战已严重制约中国社会经济的可持续性和包容性增长。2008年中国颁布城乡增减挂钩政策，期望促进乡村转型与城乡统筹发展。尽管试行数年，但实际效果及可操作性等尚未充分厘清。为此，本文调查了江苏省实施的42个万顷良田工程项目，评价政策执行效果、厘清驱动机制、识别关键性因素。结果表明：农村土地综合整治对促进乡村转型具有重要作用。在扣除平均增长率的前提下，88.1%的项目实现了比周边更快的收入增长。农民收入增加主要是非农收入的增加，当地工业化程度和农民所受教育程度是限制乡村转型的关键性因子。农村社会保障体系的缺失了限制了农民土地流转的意愿，但政策执行也存在较大的风险，操作不规范、指标需求和地方政府财务运作能力严重影响乡村转型。当前国家正实施乡村振兴战略，势必对农村土地综合整治提出新要求，适应新时代，切合新特点，关注新业态，注重中国特色乡村转型的阶段性与地域性，进一步完善资金监管、技术准则和验收办法，构建适应性管理框架。