政策工具视角下中国耕地生态管护政策文本量化研究

汪晓帆，郝 亮，秦海波，苏利阳，刘卓男

（1.中国土地勘测规划院，自然资源部土地利用重点实验室，北京 100035；2.生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029；3.新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830047；4.清华大学社会科学学院，北京 100086；5.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190）

1 引言

中国政府高度重视耕地保护工作，实施了世上最严格的耕地保护政策。但伴随着中国城镇化进程的快速推进，大量的优质耕地被建设占用；同时，农药与化肥的过量使用以及水土流失等造成的环境与生态问题日益严重，当前耕地保护工作面临多重挑战[1]。21世纪以来，国家先后提出了严守耕地数量红线、保证耕地质量和推进耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护目标。其中，数量是基础，必须确保18亿亩耕地红线不被突破；质量是关键，应稳步提高中低等耕地级别；生态是目标，倡导适应自然规律的耕地利用方式，促进农业和自然环境协调发展。

然而，相比于数量和质量保护，中国耕地生态管护工作起步较晚且基础薄弱，加强相关研究十分必要。主要表现为以下三方面：第一，耕地生态具有双重正外部性①所谓双重外部性，一是为保障粮食安全，耕地只能生产效益较低的农产品，从牺牲发展权的角度来看具有一定的正外部性；二是生态本身也具有正外部性，如保持水土、净化空气等。，需要政策的扶持；第二，学术界的关注主要聚焦于耕地生态安全的内涵、评价、影响因素、调控对策以及耕地生态补偿等方面[2-7]，耕地生态管护政策研究一般偏向于将其置于更宏观的框架内进行分析，针对性略显不足[8-9]；第三，耕地不仅具有生产功能，还具有生态功能，如何权衡二者间的冲突，统筹发展和保护的关系，促进高质量发展，可为同类型自然资源的开发、利用与保护提供经验与借鉴。更重要的是，中国耕地生态管护不仅亟需加大政策支持力度，而且还应根据生态文明建设和乡村振兴战略的新形势、新任务和新要求对现有政策进行调整与优化，提高时效性，形成与时俱进的耕地生态管护政策体系。

因此，本文基于政策工具视角，运用政策文本量化分析法，对20世纪90年代②以20世纪90年代为政策分析的时间起点，主要是考虑这一时期是中国工业化与城镇化快速推进的阶段，同时也是化学农业大范围推广的阶段，耕地生态破坏较为严重。此后，耕地生态管护相关政策文件才陆续出台。以来耕地生态管护相关政策文本，进行了研究。具体步骤为：根据政策工具理论有针对性地制定分析框架，对收集的政策文件进行文本编码以定义分析单元，并把相关的政策编号纳入分析框架以统计频数，在识别现有政策工具特征的同时，发现政策工具在选择、组合与构建中存在的问题，最后提出相应的建议。

2 理论基础与分析框架

2.1 政策工具分类理论

政策是通过一系列基本单元工具的合理组合而建构的，因此，政策工具分析以政策的结构性为立论基础[10]，是组成政策体系的元素，也是政府掌握的、用以达成政策目标的方式、措施和手段，或者具体行为的机制和路径[11-12]，反映了决策者的理念和公共政策价值[13]。政策工具有多种分类方式，如根据政府拥有4类资源，即信息、权威、财政和组织对政策工具进行分类[14-15]；根据政策的最终目的将工具类型分为命令性、激励性、能力建设和系统变革[16-17]；而应用最广泛的则是根据政策对技术产生影响的层面不同，将技术创新政策工具划分为供给型、环境型和需求型[18]。虽然政策工具有多种分类方式，但在政策内容量化分析中研究者应根据研究目的、研究对象、研究问题有针对性地选取，并据此设计合理的分析框架[19]。

2.2 耕地生态管护概念

为了聚焦研究对象、明确研究范畴，本文将耕地生态管护的概念界定为：在正确认识耕地生态系统内涵和基本特征的基础上，对耕地采取的科学保护与管理。耕地生态管护需要综合运用法律、经济、行政和宣传教育等多种管理手段，并且这些手段相互渗透、相互交叉、相互依托，构成系统的管护体系，其对象不仅是目前生态功能正常的耕地，还包括生态已经发生退化的耕地，最终目标是保障耕地资源的长期续存和人类的可持续利用[20]。耕地作为农业的基础，不仅需要满足粮食安全保障等基本需求，而且还涉及经济、社会、生态环境、文化等多个方面，其多功能性符合国家“五位一体”发展导向[21]，需要从经济、社会、环境等多个领域进行管护。因此，耕地生态管护政策的影响领域也将涉及经济、社会及环境等多个领域。

2.3 耕地生态管护政策二维分析框架

参考相关研究成果[22]，运用政策工具分析理论，针对耕地生态产生重要影响的具体领域，本文构建了耕地生态管护政策的二维分析框架，如图1所示。

图1中：X轴为政策工具类型，在充分考虑耕地生态管护政策的特点以及借鉴Mcdonnell与Schneider对政策工具分类的基础上，采用权威、激励、象征和劝诫、能力建设和系统变革等5种政策工具[16，23]（表1）；Y轴为对耕地生态产生重要影响的经济、社会、环境等具体领域。

图1 中国耕地生态管护政策二维分析框架Fig.1 Two-dimensional analysis framework of China’s cultivated land ecological management policies

3 政策文本选择与检验

3.1 政策文本来源

由于中国尚未出台耕地生态管护专项政策，相关政策散见于土地、农业和生态环境等政策之中，为明确研究范围、保证分析的代表性和针对性，本文在参考现有研究[27]的基础上将耕地生态管护政策定义为直接或间接地改善耕地生态系统，为人类提供各种相关产品和服务的法律、政策、规划与方案等。文本选取时遵循两项原则：一是所有文本均来自中央及国家相关部委，二是所有文本均符合耕地生态管护政策的定义。基于此，本文通过国务院、各部委官方网站及北大法宝等政策网站进行政策文本收集，截至2018年7月，获得有效文本样本共计74份。

表1 政策工具分类Tab.1 Classi fi cation of policy tools

表2 政策文本内容编码表①由于文章篇幅所限，此表部分内容省略，若有需要，可联系笔者。Tab.2 Policy text content coding

3.2 政策文本编码

分析单元是内容分析中最重要的元素，可以是独立的字、词、句、段等。本文按照时间顺序，以“政策编号—具体条款/章节—要点”排序进行编码，最终获得387个分析单元，形成了中国耕地生态管护政策文本内容编码表（表2）。

3.3 编码信度检验

信度是用于评价编码质量的重要指标，具体是指测量结果间一致性的程度。为了评估政策内容量化分析的信度，本文邀请来自中国土地勘测规划院、生态环境部环境与经济政策研究中心、中国科学院科技战略咨询研究院、清华大学社会科学学院的4位土地生态和公共管理领域的学者，从387个分析单元中抽取100个，采用一致性系数①编码一致性系数=2×M/（N1+N2），其中M为两位编码者完全一致的编码数，N1、N2分别表示两位编码者的编码数。的方法进行检验，打分统计结果为0.89，符合信度要求②一般认为，一致性系数在［0.8，0.9］区间内便可接受，0.9以上则相当不错。。

图2 不同年份政策数量与占样本比例Fig.2 Number of policies and sample ratios in different years

4 频数统计与分析

4.1 政策分类统计分析

（1）按年份统计分析：在74项有关政策文本中，2014年至今发布的政策文件数量占总样本的63.5%，2016年政策文件数量最多，达15项（图2）。这是由于2015年国家在生态文明建设领域连续发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》两项重要文件。随后各项政策便将贯彻落实生态文明融入到耕地保护的相关文件中，如2016年中共中央国务院发布的《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》中提出，推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护；同年，国务院制定的《全国农业现代化规划（2016—2020年）》也出现关于耕地“数量、质量、生态”的要求。此外，“十三五”前两年也是国务院与各部委发布计划、规划、方案等文件较多的时期。

（2）按作用层次统计分析：按作用层次的不同，政策可被划分为元政策、基本政策和具体政策三种类型。其中，元政策又称总政策，是对长远发展具有宏观指导意义的政策；基本政策是对元政策的服从和细化，同时统领若干类型的具体政策，是发挥主导作用的实质性政策；具体政策是实现基本政策的手段，是在更小范围内发挥作用的政策，一般表现为落实基本政策的实施细则[28]。

由于在现行体制下，耕地生态管护涉及对象广泛，即便是元政策也较为多元。本文的分析样本中元政策共有7项，分别为《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国环境保护法》《关于加快推进生态文明建设的意见》，涉及水利、国土、农业、环保、发改等多个部门。

图3 耕地生态管护政策类别与政策等级比例结构图Fig.3 Structure of cultivated land ecological management policy categories and policy levels

如图3所示，74项样本中基本政策共计35项，具体政策32项。与一般政策体系中元政策、基本政策和具体政策在数量上呈现金字塔状不同，耕地生态管护政策体系中，具体政策少于基本政策，说明目前的政策体系并不合理。当然，其中的重要原因在于大部分基本政策也是近期出台，配套的具体政策尚处于酝酿与制定阶段。

（3）按政策效力统计分析：在借鉴彭纪生等研究的基础上[29]，本文将政策效力划分为6个等级：6为全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律；5为党中央、国务院联合颁布的条例；4为国务院颁布的条例；3为国务院颁布的暂行条例、规划，国务院办公厅以及各部委的条例、规定、规范；2为各部委的意见、办法、暂行规定、规划、方案；1为通知、公告。

一般来说，政策的效力与作用层次存在一定程度的正相关关系，即政策按效力等级①文中将效力等级划分为较高、中等、较低三个级别。其中，政策等级较高表现为效力值为5和6，政策等级中等表现为效力值为3和4，政策等级较低表现为效力值为1和2。的高、中、低排序应分别对应元政策、基本政策和具体政策。但通过对政策效力的结构分析发现，元政策主要对应着效力等级为6和5，基本政策主要对应着效力等级为5、4、3，具体政策主要对应着效力等级为2和1，可见，元政策和基本政策在效力等级上存在着重叠。

政策效力等级分布中（图3），效力等级较高的占比为34%，效力等级中等的占比为16%，效力等级较低的占比为50%。这表明现行政策体系的效力等级比重呈现哑铃型，中等效力等级的政策占比过小，中国耕地生态管护的政策效力结构有待改善。

4.2 政策工具统计分析

各类政策工具数量占比中（表3），能力建设工具比重达49.2%②由于存在同一编码涉及涉及多个维度与多种政策工具的情况，整理得出重复数量为87，因此，实际得到政策工具数量为484项。此处及后文涉及政策工具比重计算，总量按484项计。，是耕地生态管护中运用频率最高的政策工具；其次是象征和劝诫工具，占比为21.3%；权威工具的使用频率排名第三，占比为15.5%；激励和系统变革两类工具的应用最少。可见，目前国家的耕地生态管护工作尚属初期，基础较为薄弱，故主要采用了能力建设工具。

具体来说，在权威工具中，责任分配在总体中比重为5.2%、监督管制为10.3%，二者作为政府常用的约束性手段，在现行耕地生态管护政策体系中占具重要位置。近年来，生态环境保护作为政府基本职能的重要性日益凸显；特别是2018年，生态文明建设被写入宪法，从法律上明确了良好的生态环境是政府必须提供的公共物品。

在激励工具中，补助占比最高，也仅为4.1%，其他激励工具的运用更加不足。在目前城乡收入差距较大的情形下，激励，特别是物质激励可以有效调动农业生产者的积极性，有利于落实耕地生态管护措施。总体来看，在激励措施中，目前运用较多的是正向激励，共有49项，而负向激励较少，只有3项。

在象征和劝诫工具中，目标规划占比为11.8%，宣传引导为9.5%。由于其门槛低、适用范围广、不需要投入大量资源的特性，耕地生态管护政策体系中较多地运用了象征和劝诫工具。例如，大部分的规划和方案中都会提出生态改善方面的目标，保障措施中也会加入宣传引导等措施，旨在塑造和凝聚社会共识，形成全社会共同管护耕地生态的合力。

在能力建设工具中，科技信息支持占比为30.6%，基础设施建设为10.8%，资金投入与人才培养工具则较少。这表明中国目前的耕地生态管护政策体系更为重视供给侧，主要通过提供科技信息、建设基础设施等改善耕地生态，同时也反映现阶段政府是提升耕地生态的主体，农业生产主体、市场和社会的作用尚未充分发挥。

系统变革工具是5类政策工具中的运用最少者，其中管理体制工具运用相对较多。这表明，虽然生态文明理念正在融入经济、社会、环境等，但对于系统变革还涉及得较少，未能从体制机制层面整合相关资源，在一定程度上降低了政策效果。

4.3 政策工具二维统计分析

综合来看，中国耕地生态管护政策涉及经济、社会、环境等多个领域，权威、激励、能力建设、象征和劝诫、系统变革等多种政策工具类型（图4）。其中，纵向的经济领域和横向的能力建设中的工具数量最多（表3）。

在经济领域，各类政策工具数量占比49.6%，可见，经济领域是耕地生态管护政策关注的重点。5类政策工具中，能力建设和激励的使用频率较高，两者占比达37.2%；在细分的政策工具中，科技信息支持、目标规划、基础设施建设和补助使用数量较多；相比之下，责任分配、发展方式、管理体制、经济机制使用数量较少。这表明目前的政策体系在供给中较为重视物质投入，对体制机制等考虑不足。

表3 耕地生态管护政策工具二维分布统计表Tab.3 Two-dimensional distribution statistics of cultivated land ecological management policy tools

图4 中国耕地生态管护政策工具二维分布图Fig.4 Two-dimensional map of China’s cultivated land ecological management policy tools

在社会领域①本文将政府纳入社会领域的范畴。，各类政策工具数量占比21.7%，是三大领域中的最少者。其中，权威工具占比9.1%、能力建设工具占比5.4%、象征和劝诫工具占比4.5%、系统变革工具占比2.3%、激励工具占比0.4%。与经济领域和环境领域不同，社会领域主要通过间接作用影响耕地生态，如政府在耕地生态管护中的体制安排、对污染与破坏行为的约束、社会生态环境保护意识的培养、鼓励高校设置与耕地生态管护相关的专业等，这些内容主要体现在管理体制、监督管制、宣传引导和人才培养等政策工具中。

在环境领域，各类政策工具数量占比28.7%，处于居中地位。其中，权威工具占比2.9%、激励工具占比0.8%、象征和劝诫工具占比8.5%、能力建设工具占比16.5%；进一步细分，监督管制占比2.9%、试点示范占比0.8%、目标规划占比5.6%、宣传引导占比2.9%、科技信息支持占比10.9%、基础设施建设占比5%、资金投入占比0.6%。由此可知，相比于开发利用，对耕地的保护明显不足，特别是具有约束意义的监督管制工具，比重仅为2.9%，远小于科技信息支持和目标规划。可见，还未形成较为合理的激励与约束并重的政策体系。

5 主要结论与建议

5.1 主要结论

综上可知，2014年以来，中国耕地生态管护政策数量呈现快速增长态势，但元政策、基本政策和具体政策等政策类别，以及政策效力结构还较不合理。从政策工具角度看，中国在耕地生态管护中主要运用了能力建设、象征和劝诫等工具。值得注意的是，象征和劝诫工具是唯一一类配置在三个领域的政策工具，这说明其实施门槛低，适用范围广，不需投入大量资源的特点深受政府部门的喜爱[25]。相比之下，激励与系统变革等工具则发挥的作用有限：首先，激励工具在三大领域运用的数量较少，且多元化不足，主要依赖于物质激励手段，难以适应中国社会主要矛盾转化所带来的差异化需求；其次，虽然目前的政策体系开始尝试运用系统变革工具，并主要集中于管理体制方面，但在发展方式和经济机制方面还不能适应生态文明建设不断深入的要求。

从作用领域看，在经济领域，随着经济进入新常态，发展方式更加注重绿色与高质量，因此，在耕地生态管护政策体系中，经济领域的政策工具最多，也最为多元；在社会领域，政策工具的数量最少，并且激励工具在政策制定中的运用不足，未能充分发挥其调动不同主体管护好耕地生态的积极性；在环境领域，政策工具数量虽然较多，但运用的类型较为单一，主要为象征和劝诫工具，以及能力建设工具。此外，三大领域中的政策工具配置具有差异性。经济和环境领域，能力建设工具运用的比例最大，而社会领域使用最多的是权威工具，这表明耕地生态的双重外部性需要国家通过能力建设与权威工具主动承担起提供科技信息支持、改善基础设施建设、约束污染与破坏行为的责任。

5.2 政策建议

从发达国家耕地生态管护的实践来看，一般采取以下做法：一是管护目标的多样化，包括农业生产、生态环境安全、水土保持、农业景观与生物多样性等目标；二是管护手段多元化，综合运用了政治、法律、经济、税收、文化、科技等手段；三是充分尊重耕地产权人的意愿，给予耕地所有人特别保护，平衡其利益，增强其管护的积极性；四是充分发挥市场机制和政府的调节作用，如农地保护计划、发展权购买计划、农地权益抵押等；五是以大部制的形式，对耕地生态进行统筹管理，如英国成立的环境、食品和农村事务部，以及未来农业与食品政策委员会；六是耕地生态管护的理念和行动具有长期的连贯性和广泛的一致性[30-31]。鉴于此，本文提出如下建议：

第一，优化耕地生态管护的政策工具组合。由于前提假设和作用机制等属性不同，因此，不同类型的政策工具对于耕地生态管护目标的适用性和效果等差异较大。耕地生态管护涵盖了经济、社会、环境等多个领域和多个目标，相关要求也与时俱进、不断更新。为了更好地满足耕地生态管护政策工具的针对性、适用性与时效性，提升资源配置效率，应根据不同的经济、社会、环境等约束条件，开展5类政策工具协同效应的研究，通过科学配置与组合不同类型的政策工具达到协同增效的目的。

第二，增加激励、权威和系统变革工具的供给。目前，中国耕地生态管护主要运用能力建设以及象征和劝诫等政策工具，并在技术、信息、基础设施、人才、资金、发展方向等方面对耕地生态管护起到了重要作用，但激励、权威和系统变革等工具的运用不足。为此，一是借鉴发达国家的多元化管护方式，充分尊重耕地的承包权与经营权主体的意愿，发挥市场和政府的作用，适当地增加激励工具的供给，通过更加丰富与多元的手段，充分调动与发挥政策执行者、农资生产者、耕地经营者和农技推广者等相关主体的积极性，并在激励方式上延续物质奖励的同时，更加重视精神奖励，使获奖者更多地得到社会的认同和尊重；二是加强权威工具的供给，进一步完善“源头严防、过程严管、后果严惩”的全过程耕地生态管护制度，对耕地生态破坏者给予威慑；三是加强系统变革工具的供给，统筹耕地生态变革，通过改革发展方式、管理体制、经济机制等，破解目前政出多门、难以形成政策合力的困境。此外，还应将耕地生态管护写入法律，确保管护理念和行动的连续性和一致性。