基于多源流理论的基础研究政策解析——以《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》为例

李兆友，姜艳华，2，宋琳琳

(1.东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110819；2.鞍山师范学院 社会发展学院，辽宁 鞍山 114000；3.中共沈阳市委党校 公共管理教研部，辽宁 沈阳 110036)

当前，新一轮的科技革命蓬勃兴起，国际经济科技竞争不断向基础研究前移。为进一步强化我国的基础科学研究，大幅度提升原始创新能力，实现建设创新型国家和世界科技强国的奋斗目标，2018年1月31日，《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》(国发〔2018〕4号)(以下简称《若干意见》)正式出台。这是新中国成立以来，中国第一次从政府层面对基础科学研究作整体部署，是中国基础研究政策发展历程中极其重要的政策节点，被称为“基础科学研究发展的春天”。那么，让科技界期盼已久的《若干意见》何以进入政府议程并最终形成政策的呢？本文以金登的多源流理论框架为分析工具，详细阐释《若干意见》形成的过程和机制。

一、多源流理论分析框架及其适用性

美国著名政策学家金登在其《议程、备选方案与公共政策》一书中首次提出了多源流理论，用来解释政府的决策过程。在借鉴有限理性模型和渐进决策模型理论的基础上，金登对垃圾桶模型进行了修正，提出了“多源流”分析框架。他认为，在政策系统中存在着三条不同的源流：问题源流、政策源流和政治源流。问题源流是解释问题如何受到关注、上升到政策议程，并敦促政府采取行动解决问题的过程。政策源流是指政策企业家们提出的各种意见、政策建议或解决方案。政治源流是指政治活动和事件，包括公众情绪、压力集团间的竞争、政府的换届以及意识形态。金登认为，在正常情况下，问题源流、政策源流和政治源流三大源流相互分离，独立发展，互不依赖。但是这三个独立的源流将在关键时刻汇合，这个关键点就是所谓的“政策之窗”。只有在这个关键时刻，这三个源流才能实现汇合，政策议程可能会改变，或者可能会形成新的政策。

金登的多源流分析框架一经提出，就受到广泛关注。国内外学者将该政策过程分析框架运用于分析诸如运输、电信、社会救助、社会保障、社会管理、医疗卫生、财政金融、公共安全、教育及计划生育等领域的政策，这个分析框架已成为政策分析的重要理论工具。

二、《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》形成的多源流框架分析

(一)问题源流

社会问题是广泛的客观存在，其本身不会自然地被政府官员所关注。政府官员需要借助数据指标的变化、焦点事件的发生和现行政策的反馈等来发现问题，界定问题。此外，价值观念、问题比较的劣势和对状况的不同归类等都会影响政府内外的人们对政策问题的界定。《若干意见》形成中的问题源流主要源于四个方面。

1.我国基础研究投入中外对比差距大

近年来，我国基础研究的投资不断增长，但和主要发达国家相比，仍存在显著的差距。从基础研究经费投入总量来看，2015 年，中国基础研究经费达到716.12亿元，2015 年美国对基础研究的投入为789. 91亿美元，是中国的7倍。从基础研究投入强度来看，中国基础研究经费占R&D经费的比例长期稳定在5%左右。而该比例在美、英、日、德等国已普遍达到15%甚至超过20%。从基础研究经费投入结构来看，中国目前基础研究经费主要来自中央财政，占90%以上。而地方财政和企业、社会的投入很少。[1]发达国家的财政投入普遍不超过50%，企业投入却在20%以上，此外还有一批著名的基金会、社会捐赠等方式作为补充。以2015 年为例，美国地方投资和企业投资分别占基础研究总投资的18%和28%，社会力量基础研究投入总额达到12.73%。同年，中国地方投资和企业投资占基础研究总投资的7%和l.59%，社会力量基础研究经费投入仅占总投资额的2.5%左右，远远低于美国。[2]

2.我国基础研究成果质量不高、原创成果少

近年来，虽然我国的论文总量逐年增加，但始创性还不够。据一些学者统计，过去10年中国在国际两个综合性期刊Nature和Science上发表的论文总数为566篇，还不及美国和其他国家一所重点大学发表的论文多。1999～2008 年，麻省理工学院在上述2种刊物发表论文901篇，斯坦福大学1030篇，加州理工大学 851篇，剑桥大学 820篇。[3]另外，2015年ESI 数据库数据显示，我国论文篇被引次数仅有8.29次，尚低于世界平均的11.29次。美国论文的篇被引次数达到17.16次，[4]可见差距明显。

3.我国基础研究领域顶级科学家缺乏

目前，我国的基础研究队伍规模并不逊色于其他国家，但世界级的科技领军人才却屈指可数。2016 年，中国共有183人入选全球高被引的科学家，而美国的这一数字为1465人。[5]我国本土科学家中，获得权威国际性科学奖项的人寥寥无几，在国际学术组织和学术刊物编委会中任职的人数量也很少。迄今为止，仅有屠呦呦一人获得了诺贝尔生理奖和医学奖，这与我国作为一个科技大国的地位极不相称。

4.现行评价体制弊端显现

由于基础研究的特殊性，决定了其成果的产出及获得同行的认同需要一定的周期。但是关于基础研究的现有评估体系在考核科研人员的工作业绩时，大多是将科研成果产出的数量列入指标体系来进行考核。正是这种过度量化、急功近利的倾向，造成弄虚作假等科研不端行为屡屡出现。2009年，国际学术期刊“The Crystal Journal”在其网站上发布，中国某大学两位讲师在该期刊发表的70篇论文，都存在造假问题，该校被列入黑名单。[6]法国的西里尔﹒拉贝运用—种鉴别论文真伪的技术，在施普林格数据库里识别出120篇SCI-gen问题论文，其中大部分来自中国大陆。[7]2017年4月，全球最大的学术出版社之一施普林格出版社发布了声明，旗下杂志《肿瘤生物学》宣布撤回2012至2015年来自中国的107篇论文，原因是同行评议造假。上述的科研不端行为对科学界产生了严重的影响，引起了有关政府部门的广泛关注。

(二)政策源流

在问题被确定并得到关注之后，政策共同体将围绕这一问题提出一系列政策建议和解决方案，这些政策建议和方案构成了政策形成过程中的政策源流。在《若干意见》形成的过程中，政府内外也活跃着多方的基础研究政策企业家，他们通过参加午餐会、在报纸上发表文章、举行听证会、接受新闻报道、会谈等方式，争取政策制定者采纳自己的政策建议。他们可以是党和政府重要领导者、政府普通官员、专家学者与人大代表和政协委员、新闻工作者等。其中有一些人是双重身份，他们既是专家学者，又是人大代表或政协委员。这些相关者的态度和行为都在《若干意见》出台之前为政策制定者提供了备选方案。

1.党和政府重要领导人的讲话

党和政府的重要领导人因为拥有一套权威的制度资源、组织资源以及自身的影响力，他们的态度和意见可以在将政策问题纳入政策议程的过程中发挥决定性作用。习近平总书记多次强调基础研究的重要性。他指出“基础研究是整个科学体系的源头，是所有技术问题的总机关，只有重视基础研究，才能永远保持自主创新能力”。并鼓励科技界挑战最前沿的科学问题，提出更多原创理论，做出更多原创性发现。[5]在2016年国家科技创新大会上，习近平总书记再次强调，在基础研究领域，我们必须尊重科学研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性的特点，让科学家自由思考，做出大胆假设并认真求证。不能借产出成果之名限制科学家的研究活动。2015 年5月7日，李克强在中国科学院调研中指出，产业发展走向中高端需要基础研究来推动，必须加大对基础研究的支持力度，以高水平原创成果推动应用基础研究产业升级。要瞄准世界科技前沿，对接发展新需求，加速科技成果转化。[8]2018年1月8日，李克强在中共中央召开的国家科学技术奖励大会上强调，要面向建设科技强国，强化基础科学研究，拓宽多元化投入机制，促进基础科学与应用科学的深度结合，提升原始创新能力。[9]

2.政府官员的态度

除了党和政府主要领导人对政策形成的影响之外，政府官员对于公共政策形成也具有推动性的作用。仅以科技部为例。科技部原部长万钢在第十九届中国科协年会上表示，有必要准确把握科技创新阶段性的特点，注重提高原创能力，把加强基础研究摆在更加重要的位置。要确立以创新力量和学术贡献为核心的评价导向，逐步推进科技管理体制的改革。[10]科技部副部长黄卫在2017 年基础研究工作会议上强调，基础研究和原始创新能力的提升需加大基础研究投入，营造基础研究良好环境，加强地方基础研究工作。[11]科技部基础研究司司长叶玉江指出，我国基础研究存在的问题一是经费总量与结构“双失衡”；二是企业基础研究投入与产出“双薄弱”；三是评价的急功近利导致科研的浮躁现象突出。[12]科技部21世纪议程管理中心原副主任周元谈到我国基础研究经费问题时提出，目前我国不到5%的基础研究经费强度确实偏低，至少应该达到10%，但由于发展阶段不同，将我国目前的基础研究经费强度与OECD国家现状进行比较以确定差距缺乏说服力。如果以人均 GDP 水平为基础，2020 年我国基础研究经费强度达到12%～13%是合理的。[13]

3.专家学者与人大代表、政协委员的观点

早在2011年，教育部科学技术委员会基础研究战略小组就发布了一份由16位院士和多位教授起草的加强我国基础研究的呼吁书。呼吁强调投资基础研究就是为了投资国家未来。全国政协常委、教科文卫体委员会副主任、中国科学院院士程津培在2014年两会上提出：“基础研究经费，该涨了！”到了2016年两会，程津培院士再次谈起基础研究投入偏少的老问题。他认为，我国基础研究投入长期在GDP的5%徘徊，虽可满足跟踪模仿，却远不能支撑“以我为主”的创新引领。他呼吁，应尽快提高基础研究投入的占比，同时建立政府主导的多元化基础研究投入体系。[14]全国政协委员、清华大学李景虹教授指出，加大对基础研究的投入，不仅中央政府要发挥主导作用，还要鼓励并推动地方政府加大对基础研究的投入，同时还要积极引导企业加强对基础研究的投入。[15]

中国基础研究存在的问题一直是学术界关注的热点问题。有研究者指出，制约我国基础研究发展的深层原因是引进西方科学并与之伴随的功利心态以及管理者因政绩等方面考虑对基础研究的“规划”和干预。[16]也有研究者提出，创新型国家建设需要真正把基础科学研究作为战略资源对待，需要改善基础研究的体系结构并以制度创新赢得未来。[17]还有研究者提出，应构建基础研究平台，加快基础研究成果的转化的步伐，同时促进基础研究的国际交流与合作。

4.大众传媒的介入

大众传媒对政策形成也具有不可忽视的影响。它不是对议程产生独立的影响，而是间接影响公众舆论，政府官员通过媒体的报道感受到公众的情绪，引起对该问题的关注。此外，媒体还可以作为政策共同体内部充当沟通者，并影响政策议程。在《若干意见》出台的过程中，传统媒体和网络媒体的介入既促进了政府与学者、公众之间的沟通，又对问题的宣传和放大发挥了重要的作用。自2015年1月1日至2017年12月31日，《经济日报》《人民日报》《光明日报》《中国教育报》《中国青年报》《学习时报》《文汇报》等国内各大主要报纸，均在显要版面刊发了大量报道和评论，对基础研究问题、工作进展展开讨论、提出建议，希望政府通过积极的政策促进基础研究能力的提高。与此同时，各大网站关于基础研究问题及建议的文章也越来越多，平面媒体与网络媒体的讨论交相呼应，共同向政府传达其积极行动的民意，影响着基础研究政策议程的进度。

(三)政治源流

政治源流是政府议程的重要组成部分，国民情绪、压力集团间的竞争、政府行政和立法的换届、意识形态等多种因素都可能影响政策议程的建立或变化，但在实践中各因素力量并不均等。按照扎哈里尔迪斯的观点，将国民情绪、压力集团间的竞争、政府行政和立法的换届这三个要素纳入执政党的执政理念。执政党的执政理念对政策的形成起到决定性的作用，是公共政策形成过程中的关键因素。

中国共产党是我国宪法规定的唯一执政党，在国家和社会中占据核心地位。中国共产党在执政中的具体工作理念和工作部署，指导和影响着中国公共政策的制定。中国共产党的十八大做出了实施创新驱动发展战略的决定，强调科技创新是提高国家综合国力的战略支撑。这是党中央面向全局实施的一项国家重大发展战略。为配合这一战略的迅速实施，2016年5月，中央政府制定了《国家创新驱动发展战略纲要》。强调要加强原始创新，要坚持国家战略需求和科学探索目标相结合，加强对科学问题研究和部署，全面提升原始创新能力。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中明确表示，“要瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破”，强调要“加强应用基础研究”，为建设创新型国家和科技强国提供强有力的支撑。中国共产党的上述文件反映出党中央努力实现创新驱动发展战略，建设科技强国的执政理念，也体现了中国共产党对基础研究工作的高度重视。这已成为推动我国基础研究政策形成的有利政治环境。

(四)三源流交汇的实现

政策之窗是政策企业家们提出他们最理想的解决办法的机会，或者是一个促使人们更加关注其特定问题的一种机会。[18](P191)政策窗口的敞开表明，某些社会问题和想法有可能成为政策议题，并且是政策形成最为关键的环节。有时，政策之窗是可以预期的。比如全国人民代表大会、全国人民政治协商会议、中国共产党全国代表大会、国务院预算例行会议等。特别是全国人民代表大会和全国人民政治协商会议每年召开一次会议。人大代表和政协委员每年都会抓住这个机会提出很多建议。2017年3月召开的两会，开启了《若干意见》形成的政策之窗。

三源流交汇口可以为问题、政策建议和政治的完美结合创造机会，但是，这三条源流不会自动的实现整合，需要政策企业家的积极推动。实际上，政府内外的政策企业家(党和政府主要领导人、政府官员、专家学者与人大代表和政协委员、大众媒体等)不仅在问题源流和政策源流中不断阐述对问题的认识、提出他们的政策建议，进行积极的软化活动，他们还一直等待时机的到来。政策之窗一旦打开，他们再次出现。将准备好的自己最理想的政策建议或关注的问题，在最有利的时机提出来，使解决办法与问题相结合、使问题与政治力量相结合以及使政治力量与政策建议实现完美结合，促使政策议程的建立。

在2017年两会召开之前，问题源流中基础研究投入中外对比差距大、原创性成果较少、领军人物匮乏、原有评价体制的弊端等问题直指基础研究领域，党和政府重要领导人、政府官员、专家学者、人大代表和政协委员等纷纷对此进行多维度、多途径、长时间的“软化”活动，提出相应的对策及建议，由此形成了丰富的政策源流。同时，执政党的执政理念的变化和对公众舆论的关注又形成了有利于基础研究新政策形成的政治环境和氛围。这三大源流互相影响、相互发展，不断积聚并等待机会出现。2017年两会胜利召开，政治之窗开启，三条源流迎来了交汇的契机。

2017年3月的两会期间，中国科学院院士、南开大学前校长饶子和等99位委员向大会提出了重启国家重点基础研究发展计划(“973计划”)的提案。具体内容包括：进一步加大基础研究投入力度，为各个领域的重大科学设施提供均衡支持等。科技部非常重视这一提案，并将其作为2017年的重点提案。两会后，科技部于2017年6月2日举行了主题为“面向科技强国的基础研究”的香山科学会议，包括政协委员在内的60多位专家应邀参加深入讨论，制定了新形势下基础研究发展的新战略、新举措。由此，政策议程正式确立。随后，科技部牵头制定了“关于全面加强基础科学研究的若干意见”，并经国务院常务会议审议，李克强总理签批，于2018年1月31日正式发布。

《若干意见》是体现新时期党的执政理念和贯彻十九大精神的重要举措，是指导基础科学研究发展的重要文件。它的出台是基础研究问题源流、政策企业家的政策建议和中国共产党的执政方略的完美结合。《若干意见》突出目标导向，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕建设创新型国家和科技强国的奋斗目标，充分贯彻了中共中央、国务院重大决策部署。《若干意见》突出问题导向，针对基础研究重大原创成果缺乏、顶尖基础研究人才匮乏、投入总体不足和环境亟待优化等问题，对基础研究的发展给予了前所未有的重视。《若干意见》回应了科技界的关切，特别是全国人大代表、政协委员关于进一步加强基础研究提出的意见和建议。进一步明确了我国基础科学研究三步走的目标和加强基础研科学研究遵循的各项原则，并从五个方面提出了基础研究发展的20项重点任务。《若干意见》的出台标志着中国基础研究的发展迎来了崭新的时代。

在金登多源流理论分析框架下，我们可以清晰地看到《若干意见》出台的过程是问题源流、政策源流与政治源流的相互作用以及不断积累，是政策企业家抓住政策窗口打开的契机，不断软化和积极推动的结果。因此，多源流理论模型对于分析基础研究政策的形成具有较强的解释力。但也必须承认，金登的多源流政策分析理论是基于西方社会背景提出的，对解释中国社会背景下的政策形成具有一定的局限性。