古代城管如何执法

千年士心

唐宋时，长安、洛阳、开封等大城市人口动辄上百万，可以想象，人声鼎沸、车水马龙的场面，商贩占道经营、制售假货、交通事故、打架斗殴等“城市病”少不了。北宋汴梁，商贩云集，商铺林立，违章搭建和占道经营问题严重，当时叫“侵街”，以至偌大的京城竟找不到一条稍宽的巷子，街面上马车更是无法通行，古人形容“坊无广巷，市不通骑”。占道经营如此严重，百姓怨声载道，也影响皇帝和高官出行，可以想象，如果没有城管队员执法，是难以想象的。

古代城管究竟何时出现？城管队员职责是啥？城管执法是否有法可依？古代城管有暴力执法吗？

何时有城管？早在2500年前的春秋战国就已出现，《庄子》一书中提到，战国时代各国都有“监市”，“监市”承担的职责，就是当下的城管职责。

古代城管究竟属于哪个部门管理？这个问题有点复杂，古代早期城管一般由士兵充当，即军人管理。东汉末年，曹操刺杀董卓未遂，逃难到小县城，城门口的士兵会上前盘查，履行的就是城管职责。北宋东京，政府便设有城管队，当时叫“街道司”，执法队伍由500名兵士组成，以保持开封的正常交通秩序、治安问题和环境卫生。城管何以由士兵担任？这是因为，古代城市一个很重要的功能，就是为了军事防御，自然由军人把守。到了后来，当城市功能不仅是为了军事防御，而且还承担经济金融、文化教育等功能时，城管工作才从军队士兵掌管，逐步转移到政府衙役胥吏来承担。清朝，北京就专门设置了“督理街道衙门”，由政府官吏担任各项职务，其职能与当下城管局接近，主要负责城市综合管理、处理交通事故、保护公用设施等。到了晚清，西方的一套城管制度被引入中国，又改由警察承担城管职责。如天津警察厅，除了管理城市治安外，还负责市容市貌、交通、市场秩序的管理。

城管人员究竟承担哪些职责？从秦汉到明清，一直实行的是“大部制”，不像当下分得很细、各管一块，足见当下机构改革任重道远。古代中央政府的核心部门是“六部”：即吏、礼、工、户、刑、兵。到了省城特别是市、县等中小城市，国家编制越来越少，不可能设置专门的部门，城管队员一般由县（市）长们自己花钱聘请，负责所在城市的综合执法，相当于拥有当下公安、交通、工商、税务、质监、药监、城管等多个部门的职权，权力很大。

古代城管也有执法依据。唐朝很重视城管立法，围绕“占道经营”和“违章搭建”这两大顽症，制定了许多法律规定，走在了世界城管史的前列。《唐律》规定：“距府十丈无市，商于舍外半丈，监市职治之。”即摆摊设点至少要远离政府办公地30米，也不能离民房太近，要在1.5米以外。对占道经营有严厉的惩罚：“诸侵巷街阡陌者，杖七十;若种植垦食者，笞五十。各令复故。”挨打后，还恢复原状。唐代长安、洛阳，不少商户为扩大经营面积，非要在门面外占道经营。朝廷发布了一道“城管禁令”：“两京市场上各行业，凡自有正铺者，不得在铺前再建造偏铺。”宋朝还规定，对乱倒垃圾的，不仅对责任人打屁股40杖，而且“城管队长”也要受罚，追究其主体责任和监督责任不力。《宋刑统》规定：“其有穿穴垣墙以出秽污之物于街巷，杖六十。直出水者无罪。主司不禁与同罪。”

明朝朱元璋治国理政以凶狠著称，城管工作也毫不含糊。据《明会典》记载：“凡侵占道路，而起盖房屋，及为园圃者，杖六十，各令复旧。”对往街上丢垃圾、放污水的，“其穿墙而出污秽之物于街巷者，笞四十。出水者勿论。”

然而“占道经营”，一直是古今中外难以根治的顽症、毒瘤，四平八稳的日常城管执法往往难以奏效，非得开展集中整治行动不可，史上首创集中整治行动的，当属宋太祖赵匡胤。开宝九年（976年），赵匡胤在会节园宴请大臣之后，经通利坊返回宫殿，出人意料的是，途经通利坊时，商铺老板纷纷占道经营，拥挤的街道竟然使堂堂皇家仪仗无法展开，赵匡胤勃然大怒，第二天便下令要狠狠整治侵街现象。宋仁宗在推进城管联合执法上还有一些“微创新”，值得借鉴。宋仁宗要求开封府官员在强拆违章建筑时，还特别指示司法机关配合“开封城管”行动，联合“惩治侵街者”，以提高执法效率。为防止“侵街”行为，宋代城管还想出了一个法子，就是在沿街要道旁立“表木”，标记出范围，这与现代街道画线如出一辙，一旦超出“表木”就要被制止，当时的“城管队”会经常根据“表木”查验执法。

在古代也存在“执法大检查”。在北宋，宋真宗赵恒便曾下诏开封府，要求开封的“城管队”拆毀京城的违章建筑。其继任者宋古代城管是否存在暴力执法？肯定有，因为法律本身就有授权，只不过那时没有互联网，暴力就暴力了，没有传播，也就没啥大的负面影响。

古代城管在岗时，都带着鞭子或兵杖，遇到乱停乱放、占道经营不服从管理这类事，往往执鞭抽打，挥杖追赶。但也有城管怕激起民变或群体性事件，睁只眼闭只眼不作为，也有的是收了好处不作为。在《清明上河图》中，我们可以看到，在一个门洞前，有一群很像街道司的城管队员在歪着身子睡大觉，面对大量占道经营的商贩，他们究竟是不想作为还是难以作为？是怕激起民变，还是“吃了别人的嘴软”，不言而喻了。

（编辑/张金余）