初探公共危机应急管理和救援法律保障的现状及问题——从消防法制的角度出发

一、我国应急保障机制的发展现状

应急保障是应急管理和救援始终的物质基础和智力支持的重要部分。应急保障包括人力资源保障、经费保障、物资器材装备保障、预案保障、技术保障、信息保障、宣传保障、协调保障和法律保障等，其中法律保障是应急管理和救援的重要内容。人力资源保障、经费保障、物资器材装备保障、预案保障等方面的保障都需要法律的支持，而法律保障则为其提供充分的法律依据。因此，法律保障可以包括人力资源的法律保障、经费法律保障、物资器材装备法律保障、宣传法律保障、救援措施和程序以及救济的法律保障等。这些保障相互联系、相互作用、相互依赖、相互支持，形成了应急管理和救援的保障系统。

二、我国应急保障机制中存在的突出问题

目前，我国应急法律保障不断完善，各级政府及其职能部门、包括消防部队在内的各种武装力量救援部队以及其他应急救援队伍都分别依据法律法规等制定了有关的法规和规范性文件，对公共危机应急管理和救援所需的各种保障法律提供了法律根据，依法履行各自的职责，应急救援保障能力不断提高，保证了应急管理和救援保障工作的顺利进行。但是，近年来，我国公共危机事件频发，应急保障水平不能满足公共危机应急管理和救援的需要，主要表现在以下几个方面。

（一）人力资源保障缺乏

应急救援人力资源不足，没有形成有效的应急保障队伍，难以适应处置灾害的需要。我国消防部队是各类灾害救援的骨干力量，是专业性救援队伍，但现有的以公安消防部队为骨干的专业应急救扱队伍普遍存在人力资源不足的情况。除了现役制消防人员以外，志愿者制度的完善对于扩充应急救援队伍的编制也有益处，美国、德国等发达国家消防志愿者在应急救援中发挥的作用十分明显。我们可以借鉴国外的做法，加强对志愿者队伍的招募，组织和培训动员，鼓励志愿者参与应急救援工作，从而充实消防部队的整体战斗能力。应急救援中应急专业人员如技术人员、医疗人员、社会工作者等的参与严重不足。应急管理和救援的专家组、智囊库建设滞后，专家数量少，附属于行政机关，专业研究人员少且水平不高，智囊团的组成和运用没有制度上的保障。因此，应急力量还须进一步扩充编制，全面加强人力保障建设。

（二）经费保障欠缺或浪费或非法使用

应急保障经费不足，缺乏与社会保障的密切配合，应急保障建设工作开展困难。一方面，目前我国的应急保障主要依赖政府财政部门的临时调度和社会捐助，没有建立起专项储备资金。另一方面，由于各种功能单一的救援部门都从本部门的利益出发，花费政府大量的专项经费，购置许多精良器材，有的长期放置不用，有的器材功能还相互重合，造成政府宝贵资金的浪费。作为公共危机应急救援力量体系中的骨干力量，公安消防部队经费保障直接影响着公共危机应急管理和救援保障的整体。随着公安消防部队越来越多地承担起突发事件应急救援工作，应对大规模跨区域应急救援工作的经费保障明显存在经费不足的问题。近年来，我国突发性事件频发，由于这些公共危机突发性事件的不可预见性，财政部门在编制每年度部门预算时均不能够专门安排办案经费，致使公安消防在这方面的支出增多且缺乏稳定的保障。

（三）物资器材装备保障储备不足

我国目前的应急救灾抢险的救援物资主要依赖中央财政集中调度，各地市支援和慈善机构的社会募捐。在灾害发生后，居民大多采取自主救援，应急物资储备也不能满足救灾需要。

（四）协调保障困难

我国现有应急管理和救援的各部门与各种救援力量条块分割显著，跨力量之间协调保障困难。因为条块分割显形，动态协调和调动难以实现，没有建立跨区域的应急保障机制，从而没用形成有效的应急保障来为大型灾害时的应急管理和救援服务。由于应急救援力量的分散，应急力量和资源还缺乏有效整合和统二协调机制，当发生重特大公共危机事件尤其是发生涉及多种公共危机事件或跨地区、跨行业和跨国的重特大公共危机事件时，某一部门的应急救援力量和资源往往十分有限，而临时组织的应急救援力量往往存在职贵不明、机制不顺、针对性不强等问题，难于协同救援，发挥整体应急救援能力和效果。

以公安消防部队为骨干力量的应急救援涉及全国各个相关的政府机构和组织，最主要的包括国土资源、交通、水利、林业、气象、安全监管、环境、电力、通信、建设、卫生、农业等部门、其管理主要以条块分割、各自负责为主。当大规模的突发灾害发生时，部门之间的动态协调、调动会占用相当多的救援时间，而且由于管理部门的繁多，各类人力、物力资源的协调保障成为指挥的重点之一。正因为没有统一的应急保障机制，因而没有形成有效的应急保障来为应急救援服务，在出现需要跨区域大规模救援时，各种物资调动的困难尤为突出。在2008年汶川特大地震的应急救援保障行动中，缺乏协调的问题尤为突出，具体体现在：（1）缺乏跨区域应急救援保障的预案体系，在无准备的情况下，应急保障的快速启动和各部门的协调将会受到不同程度的影响，救援保障从主动变为被动，然而灾害越是严重、范围越大，越是需要保障的速度和力度。（2）现有的应急救援工作以条块分割、各自负责为主，由于保障力量构成复杂，部署相对分散，各个部门有自己专门的保障管理，部门之间的协调工作难度较大，使得大规模跨区域应急救援保障具有单个部门静态为主的特点，保障资源分散，信息较为封闭。

（五）预案保障乏力

从应急保障预案上看，应急保障预案体系化薄弱。我国应急管理和救援预案体系以《国家突发事件总体应急预案》为法律依据。然而目前，我国各省市都建立了应急救援管理预案，既有总体应急突发事件的预案体系，又有各个灾种的专项预案，对应急管理的整体活动进行了过程规划、职能划分及责任明确，但还没有专门针对应急保障的预案。应急保障中的人力、物资、财政和技术保障资源在灾前的储备、筹集，灾中的调集、投放及灾后的评估、完善都缺乏体系化的规划与管理，应急保障相关部门的责任、职能划分与明确尚未有规范化的说明。尤其是较大规模跨区域应急救援保障预案所属的管理部门繁多，救援保障预案尚缺乏系统的管理和完善。在重、特大突发灾害来袭时，缺乏应急保障预案的快速启动与协调，往往是事已致，而信未达；信已达，而人未到；人已到，而物未至。在应急管理和救援过程中，无论是信息还是资源都明显滞后于突发事件的发展。

三、未来应急保障机制的构建与完善

除了上述人力资源保障缺乏、经费保障欠缺或浪费或非法使用、物资器材装备保障储备不足、协调保障困难和预案保障乏力以外，还存在技术保障不高、信息保障不畅、宣传保障不到位、法律（强制）措施笼统、法定程序不明、法律责任不清、法律救济不足、法律监督不到位等问题。因此，公共危机应急管理和救援保障体系亟待法律规范。

在新时代发展背景下，优化公共危机应急管理和救援保障体系建设工作，深入发掘应急保障体系工作内容是发展的重点工作，不但加强了处置突发事件的应急处理能力，且可以优化社会发展的效力。由于当前公共危机应急管理和救援保障体系的建设工作并不优越，导致其在发展中涌现出大量的问题，这就需要相关法律工作者结合消防工作的具体特征以及时代发展的要求，提出全新的应对措施、相关法律保障机制，以此为构建优质的公共危机应急管理和救援保障体系奠定扎实的基础。

参考文献：

王秋彧.基于应急救援体系建设的消防战略转型[J].武警学院学报，2009，（02）.

汪玉凯.公共危机与管理[M].北京：中国人事出版社，2006.

李克荣.我国应急体系建设中的问题探讨与对策[J].中国安全生产科学技术，2005，（05）.