《中华人民共和国航道法》的实施困境及对策探究

刘临雄 奉海春 邱房贵

摘 要：《中华人民共和国航道法》实施过程中，仍存在着航道管理部门内部的配套管理制度建设滞后、配套资源落实不到位、监管部门协作困难等难题，而解决以上问题可从推进配套管理制度建设、加强配套资源的投入和增强相关监管部门协作等方面来解决以上问题。

关键词：《中华人民共和国航道法》 配套制度 配套资源

《中华人民共和国航道法》（以下简称“《航道法》”）的颁布和实施，从某种程度上提升了航道管理部门在流域管理中的地位，保障了航道建养资金来源，较为有效地保护了航道资，、进而推进实施国家战略和深化对外开放。但是，《航道法》实施的过程中，也面临着不少困境，并阻碍了《航道法》的顺利实施。本文以广西W航道局落实《航道法》为例，试图归纳《航道法》的实施困境，并给出相应的解困对策。

1.《航道法》实施的现实困境

自《航道法》实施以来，航道管理部门经过不懈的努力，《航道法》已得到了较为有效地落实，但是仍然面临着诸多难题。

其一，《航道法》配套制度建设滞后。学者们认为制定和落实与《航道法》相配套的法规和规章，是实施《航道法》的有效方式。但是，实践表明，法规和规章的制定需要长时间的讨论和论证，以及严格的立法程序，这造成了当前《航道法》配套立法进程极其缓慢，无法满足《航道法》实施的现实需求。因此，航道管理部门尝试通过制定内部配套管理制度，来弥补因《航道法》配套立法不足而留下的空档，进而推进《航道法》的顺利实施。但是，由于，缺乏明确的立法支持，航道管理部门的内部配套制度建设并不顺利，这严重阻碍了《航道法》的顺利实施。比如，《航道法》第四十三条第二款明确规定，针对在航道和航道保护范围内采砂，并损害航道通航条件的违法者，航道管理的部门不仅可以责令停止其违法行为和没收违法所得，而且还可以扣押或者没收非法采砂船舶。但是，当前的法规和规章并没有关于航道管理部门“扣押或者没收非法采砂船舶”的规范，这严重制约了航道管理部门的执法效力。因此，W航道管理局试图通过制定内部管理制度来解决“扣押或者没收非法采砂船舶”问题，但是“扣押或者没收非法采砂船舶”会使航道管理部门面临着扣押船舶如何存放、保管船舶经费如何解决、扣押船舶若出现损坏如何解决等一系列问题，而不得不放弃。这导致《航道法》中有关航道管理部门可“扣押或者没收非法采砂船舶”的规定并没有得到有效落实。

其二，《航道法》实施配套资源落实不到位。《航道法》的有效顺利实施，不仅需要充足的资金支持，而且还需要相应的人才、设备、技术、组织等资源的支持。当前各级政府在落实《航道法》上更多地倾向于财政投入和人才队伍建设，试图通过加大财政资金的投入来弥补历史资金欠账和加强人才队伍建设来提升航道管理部门的执法水平。以W航道管理局执法人才队伍建设为例，一方面，W航道管理局执法队伍一直面临着人员短缺的问题，另一方面，W航道管理局是广西交通部门的直属事业单位，招录新职员不仅需要向有关部门申请编制、公开招考、政审、体检、岗前培训等一系列程序，而且新进人员需要经过较长岗位锻炼才能掌握相关的执法经验。虽然经过多方努力，W航道管理局仍然无法从根本上解决航道执法人才短缺的问题。这严重影响到了《航道法》的有效实施。

其三，《航道法》仍然无法解决协作执法问题。《航道法》虽然是一部有关航道的规划、建设、养护、保护、管理的法律，但是《航道法》的有效实施并不是单靠航道管理部门所能解决的，而是需要海事、水政、船舶、渔政、水利等其他管理部门的配合。但是，航道管理部门在落实《航道法》过程中，却面临着其他管理部门配合不到位，或者不愿意配合的问题。这从某种程度上弱化了航道管理部门实施《航道法》的效果。比如，广西某有限公司未经航道管理机构审查同意，擅自在西江航道内组织采砂船舶进行采砂施工作业，严重影响了航道的安全畅通，被W航道管理局执法人员当场抓获。W航道管理局依照《航道法》对违法公司处以一定量的罚金，但是违规公司以公司经营困难为由拒缴罚金。W航道管理局试图联合当地海事、违法公司所在县的水利部门等部门向违规公司施压，但效果不彰。最后在违规公司所在县政府有关主管领导的干预下才完成罚款追缴任务。

2.《航道法》实施的解困之道

综上所述，《航道法》实施过程中面临着配套制度建设滞后、配套资源落实不到位和协作执法不足等困境，而解决《航道法》实施困境可从以下几个方面展开：

其一，加强《航道法》的配套制度建设。《航道法》的配套制度建设可从两个方面展开：一方面，推进旨在落实《航道法》的配套法规和规章的制定。具体而言，首先，国务院应尽快出台与《航道法》相配套的《中华人民共和国<航道法>实施条例》等行政法规；其次，各省级人民代表大会或人民政府可根据《航道法》制定适合当地流域的航道管理地方性法规或地方性规章，交通运输部门也可按照《航道法》制定相应的航道管理部门规章；最后，地级市政府可根据《航道法》或有关上位法制定航道管理制度。另一方面，加强航道管理部门内部配套制度建设。在长期的航道执法过程中，航道管理部门内部其实已形成了比较完善的执法程序、处罚规则、设备使用制度，但是仍无法满足《航道法》实践的现实需要，因此，航道管理部门需要从内部进一步完善航道执法程序、适应不同执法情境下处罚细则和不同设备在不同情形下的使用细则，以保证《航道法》的顺利实施。

其二，加强各种配套资源的投入。政府应该按照《航道法》的需要，加强各种配套资源的投入。一是建立多层级财政资金投入机制。按照《航道法》的要求，建立多层级财政资金投入机制。中央层面可建立旨在解决跨省流域航道的建设问题的全国航道建设基金；省级政府可建立旨在解决省级行政区域内航道维护问题的区域航道管理资金；地级市和县级政府可建立航道执法专项资金。二是加强航道执法队伍的建设。根据当前我国流域的现实情境，可建立多层次航道执法队伍。中央可建立专责协调和监督跨省流域航道执法工作的航道执法局，省级政府交通部门或跨省流域航道管理部门可建立负责省级行政区域内和流域航道的执法工作的航道执法支队，地级市交通部门或跨省流域航道的次级管理部门建立航道执法大队。三是加强基层航道执法机构的设备投入。设备是执法活动顺利实施的物质基础，航道执法设备保障着《航道法》的有效实施。因此，基层航道执法部门应根据情况需要配备执法船舶、摄像设备、测量装备等设备。

其三，加强航道管理部门与流域其他管理部门之间协作，共同推进《航道法》的落实。建立以航道管理部门为主、其他流域管理部门参与的多层级航道管理协作平台，并通过建立相应的机构和配备专门人才，以及制定相应的协作机制来实现流域多管理部门之间的良好协作，共同推进《航道法》的顺利实施。首先，建立以航道管理部门为主体的多层级航道协作平台，即在不同层级政府或流域航道管理部门建立相应的航道协作平台，旨在就航道管理的相关问题与其他流域管理部门之间的协作提供交流平台；其次，建立航道协作平台需要建立相应的组织和配备专门的协作人员，专责与其他流域管理部门的交流与协作。最后，建立相应的协作机制。航道管理部门具体包括信息交流机制、联合执法机制、突发事件处理机制等制度。

3.結束语

《航道法》的颁布和实施，更加明确了航道管理部门在流域管理中的职责、有效地保护了航道资源、确保了航道建设和管理财政资金稳定，但是《航道法》的落实仍面临着配套制度建设滞后、配套资源落实不到位和协作不畅等难题，而《航道法》的顺利落实需要从制度建设、资源投入和部门协作等三个方面来实现。随着《航道法》实践的不断深入，《航道法》的实施可能会面临其他困境，这也是未来研究者们所必须关注和解决的问题。

【本文为梧州学院与梧州航道局合作项目“西江航运干线航道管理部门落实《中华人民共和国航道法》研究”、广西哲学社会科学规划课题“西江流域治理中的政府协作机制研究”（项目号：15FZZ003）的成果之一。】