广西山区村土地利用规划编制探索与实践

黄艳碧

（南宁市国土测绘地理信息中心 广西南宁市 530021）

前言

村土地利用规划是原国土资源部2017年年度重点工作之一，要求在农村土地制度改革试点、社会主义新农村建设、新型农村社区建设等适宜地区率先开展。自2008年起，就有学者对村级土地利用规划进行过尝试和研讨，从编制方法、内容深度、规划实施管理、公众参与等多个角度进行深入分析，但没有推广并形成工作要求。

在广西，山区占比高，面积大，如何结合山区农村特点，深入挖掘山区资源优势，探索一条适合山区村庄生产发展的道路，有序推进农业调结构转方式，要从全局和长远利益出发，充分统筹山区资源优势，科学定位，以村域内全部土地为对象，合理制定各土地利用单元的利用结构和布局，保证最基本的土地资源为山区村庄长远发展保驾护航。这就要求首先做好乡村土地规划编制工作。作为农村土地制度改革试点的广西壮族自治区某市，依据该市2017年土地利用变更调查成果，全市土地总面积为3678387亩，其中林地面积1764055亩，占土地总面积的48%，耕地面积619897亩，占土地总面积的17%，园地面积706190亩，占土地总面积的19%，其他地类面积588245亩，占比16%左右。该市生态脆弱、环境敏感，山区土地利用复杂多样；建设用地存在着布局散乱、利用粗放、公共设施缺乏等问题。该市是广西壮自治区开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点的重点区域，推进农村一、二、三产业融合发展以及社会主义新农村建设等工作，都迫切需要编制村土地利用规划，通过细化乡（镇）土地利用总体规划安排，统筹各项土地利用活动，适应新时代乡村振兴和全面建设小康社会的要求。

1 现行规划存在的问题

1.1 现行规划重城轻村，导致资源配置扭曲

现行各类规划更多关注的是城镇，无论从编制理念，还是约束指标、规划管理等都以倾向城镇发展为主，导致各类资源要素不断向城镇聚集。如何统筹安排村庄各类土地资源，优化村庄生产、生活、生态空间，加强村庄建设的引导和管控等，目前存在规划缺位。特别是在乡村振兴战略背景下，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”如何实现，村庄发展的意愿与民众的心声如何表达，保障发展和保护生态如何协调，耕地资源、自然人文景观、历史与地质遗迹如何有机融合等问题，都需要通过编制村土地利用规划来引导落实。

1.2 现行规划精度难以适应村庄发展的微观需求

现行土地利用规划最低一级到乡镇，规划图件采用1：1万比例尺，最小图斑的上图面积为400m2，图上反映的信息不是非常全面。该市位于广西壮族自治区东南部，地形破碎，小于400m2的地块较多。目前的管控尺度很难适应村庄发展的微观管控需要。通过1：2000数据与1：1万数据叠加分析，各地类的面积存在一定的差异，差异较大的主要有耕地、园地和林地，林地产生的破碎小班最多，需要结合高清影像，对小班边界进行修正。

1.3 现行规划用地分类难以满足村庄规划需求

现行的用地分类难以满足村土地利用规划需求，进而导致规划编制规程、数据库标准等难以满足村土地利用规划需要，制约着农村土地利用规划的发展。以农村集体经营性建设用地入市改革为例，现行规划对于农村建设用地分类不细，只有农村居民点用地一类，入市的经营性建设用地难以在规划中体现，从而给细化分类管理、盘活不同利用方式带来困难。

1.4 相关规划衔接不到位，村级层面难以落地

土地利用总体规划、村镇规划、交通规划、水利设施规划等各成体系，管控型规划、预期型规划之间存在差异，各类红线管控相互交叉制约，需要通过“多规合一”来提高规划的科学性。明确各个规划的目标任务，自上而下统一“多规合一”的思路，做到局部利益服从整体利益、眼前利益服从长远利益。由于不同部门的规划目标、规划任务各不相同，部门之间的数据存在冲突、矛盾的地方，需要从长远出发，为了便于今后工作的开展，统一各个部门之间的数据，形成一个统一的数据库。

2 思路与做法

2.1 以乡村振兴战略发展理念为统领

在乡村振兴战略下，将打造特色桂东南新农村，依托“四在农家”的旅居农家模式，配套建设乡村度假、生态旅游、健康养生等一体的中国生态型美丽乡村，做到经济、社会、环境的协调发展，人与自然的和谐统一，促进社会发展，提升当地居民的居住舒适感和幸福感。以乡村综合发展为目标，以上位规划为依据，编制村土地利用规划，通过规划编制体现发展理念，通过规划实施谋求最适宜发展路径，促进地方经济的发展。

2.2 采用大比例尺编制规划，用地安排精细化

采用大比例尺进行村土地利用规划编制，确保规划村庄内各地块合理体现。乡村土地利用规划编制运用了遥感影像、信息化、大数据分析等先进技术手段，采用农业部门提供的农村集体土地承包经营权高清航拍图，在进行外业补调后，绘制成1：2000现状图，以此来提高规划成果的精度。

2.3 完善村土地利用规划用地分类和编制技术

村土地利用规划要保障各类公益、民生、基础设施等村庄用地需求，在现行用地分类基础上进一步完善，更好地体现规划对发展的指引。规划用地分类，以土地利用现状分类为基础，综合了农业用地、村庄建设用地、生态用地等需求进行确定。考虑到林地分类和管控的差异，将林地分为商品林和生态林，商品林纳入农业用地范畴，生态林纳入生态用地范围；农村居民点即村庄建设用地分解到经营性建设用地、景观绿化用地和村内交通用地等；把交通用地分为对外交通和村内交通，村内交通用地指服务于村庄内部的道路。

2.4 土地资源综合承载力分析引导布局优化

山区村落最大的问题在于地形复杂、生态环境脆弱，因此土地资源的综合承载力分析尤为重要。村级土地规划中，编制小组综合考虑生态红线、地面沉降、地质构造、岩溶塌陷、滑坡泥石流等区域特征，并与坡度、用地类型、交通通达性、基础设施覆盖度、粮食安全等结合，构建了综合评价体系，完成了村级土地资源综合承载力评价。基于评价结果，提出对全村生产、生态、生活的优化布局指引。

2.5 村土地利用规划实现“多规合一”

从规划体系看，村级土地利用规划属于控制性规划和详细性规划范畴。由于原国土部门能够在数据和管理体系上提供支撑，可以牵头做村土地利用规划工作，但需要融合国土、村镇、产业、交通、生态、文化、历史等要素，落实“多规合一”。乡村土地利用规划编制，由国土部门牵头，与住建部门编制的村庄规划进行了无缝对接，在规划中实现各部门规划内容的叠加与融合，确保村庄发展一张蓝图干到底。

2.6 公众深度融合参与

村土地利用规划是最接地气、与村民息息相关的规划。规划编制的成败，关键在于能否切实反映村庄需求，能否因地制宜、实事求是地解决衣食住行、安居乐业等问题。为此，村级土地利用在规划编制过程中，积极开展调查，走访了解多户村民意愿与需求，普及基本规划法律常识。同时，多次召开村民大会讨论阶段性成果，通过“个人动议、村民参与、民主决议”的方式，确保规划成果符合乡村需求。最终成果邀请村民代表、国土规划专家、相关领导参与评审，实现规划编制与村民需求的深度融合。

3 思考与建议

3.1 完善村土地利用规划的法律地位

当前执行的《土地管理法》中土地利用规划体系并不包括村级土地利用规划，法律上存在缺位。目前村级土地利用规划仅是依靠行政命令编制的规划，并通过村民代表大会决议，更类似村规民约范畴，法律属性相对薄弱。无论是从完善规划体系，还是依法管理土地，都应尽快完善村级土地利用规划的法律地位。

3.2 注重区域特征，兼顾一般性问题

村土地利用规划的编制既要考虑用地布局优化、耕地保护、土地整治等一般性问题，更应凸显规划区域的特征，特别是从地形、地灾、资源禀赋、文化习俗等角度综合审视村庄发展的优势与不足，在规划上做到“一村一品”。

3.3 注重乡村设计，在总体布局基础上做好详细性规划

与乡镇及以上土地利用总体规划相比，村土地利用规划尺度更大，颗粒度更细，与生产生活更加密切相关，是总体规划如何落实到用地上的详细性规划。村土地利用规划是“多规融合”的细胞单元，特别是在乡村振兴战略指引下，更要体现乡村地区“山水林田湖草”生命共同体与人类生活的有机融合。因此在编制中，要更加注重乡村设计，以详细性规划的方式推动农村的转型发展和升级提质。

4 结语

综上所述，村级土地利用规划是中国土地利用规划体系的完善和深化，可填补中国土地利用详细规划缺位空间，其意义不仅在于夯实基层土地利用规划，同时，对实施土地管理法中规定的土地调查制度、土地统计制度、土地登记制度、土地用途管制制度和土地利用动态监测制度均起着重要的基础作用。村级土地利用规划必须落实于土地上，确定每块地的土地用途，应用全国土地调查成果，严格遵循图、数、实地三者一致的原则，并对规划实施适时跟踪监督与管理，保证各业用地的规模与布局稳定，集约利用土地，实现社会、经济、生态综合效益最大化。村级土地利用规划既受上级规划的制约，同时，通过落实规划控制指标又对上级规划起反馈作用，可真实反映基层的自然、经济和生态状况，充分发挥公众意愿，提高规划的公众参与程度。

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