PPP项目建设期存在问题及其应对措施分析

朱忠明

安徽建工集团有限公司 安徽 合肥 230031

引言

随着PPP模式在基础设施建设方面的推广，地方政府陆续推出各省的PPP项目，全国呈现一片繁荣的气象，但是背后也逐渐暴露出PPP存在的一些问题，影响着PPP项目的可持续健康发展，急需解决。

1 PPP与BT区别

根据财金[2014]76号，PPP是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。BT是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。区别主要如下：

（1）运营期以及运营能力要求不同

BT项目没有运营期，无须运营；PPP项目不仅有运营期，而且考虑了投资人运营能力。

（2）风险责任不同

BT模式建设、融资风险全部转嫁到投资人身上；PPP模式中要求风险共担，降低了投资方的风险。

（3）质量要求不同

BT一般是施工单位建成移交完之后，满足基本质保期以后基本不再负责；PPP项目建设完工以后，后期还需要运营，运营期限一般10年以上，因此需加强全周期质量管理[1]。

2 PPP项目建设期存在问题

（1）部分项目公司不允许引入股权基金

项目公司注册资本金主要来源股东入股，由于投资额度较大，项目资本金一般不低于20%，社会资本方很难注入较多的资本金，因此，社会资本方引入基金公司或者基金公司发起设立一支基金，但是在实际操作过程中，由于政府方认知度不同，有的项目公司允许基金引入，有不允许引入。

（2）监理受托方是政府方还是项目公司

PPP项目合作方中，除了合同的社会资本方以及政府方外，存在着一个现场的监理，它作为派驻工程项目负责履行委托监理合同的组织机构，履行监督职能，其受托于政府还是项目公司，目前尚存在争议。实际操作中，政府方、项目公司都可以招标选定监理单位的情况都存在。

（3）项目单价问题是费率招标还是清单招标

随着建筑行业招投标制度的不断推进，工程招投标制度逐渐完善，工程量清单已经成为主流，但另一种招标方式费率招标仍在某些建设领域存在，其适用的主要范围是投标的施工与设计同时进行；设计图纸不完善，工期紧张；在全部图纸出具前需要施工等范围。而目前建筑行业兴起的PPP项目工程，正好满足费率招标条件，但是实际操作过程中采用的仍然是清单招标模式[2]。

（4）征地拆迁时效、约束及补偿机制

大多数省份都有征地拆迁补偿标准，但是由于拆迁涉及面广、人口数量多、时间慢等方面的问题，在拆迁过程中，完全按标准执行的很少，正常情况下都会超出标准。因此在项目施工过程中，征地拆迁的可控性不强，而且征地拆迁工作社会资本方只是出钱方，主要工作都是由政府方来主导，很难控制费用和进度。尤其对于PPP项目来说，征地拆迁缓慢不仅严重影响运营期的政府付费时间，也加大了项目公司融资成本。

（5）PPP项目质保期与运营期联系

根据《建筑工程质量管理条例》第四十条，在正常使用条件下，规定了建设工程的各自对应的最低保修期限，质保期自项目竣工验收合格之次日起计算，而PPP项目自竣工验收合格之日起PPP进入运营期，运营期限一般10-30年，并且运营的主体仍是PPP项目公司，因此建设期质量的优劣直接影响着项目的运营期的维护成本。

（6）PPP专业人才稀缺，无法科学预判

在PPP模式推行过程中，由于其发展时间较短，并且各地项目PPP特点不同，社会资本方中真正能掌控和操作的专业人才较少，在项目前期投标测算过程中，需要经济、管理等复合型人才；同时在投资过程中，与第三方审计单位沟通过程中，很难在审计单位面前占据主动地位，导致在清单谈判处于被动地位[3]。

3 PPP项目建设期问题的应对措施

（1）2014年11月29日，财政部印发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第二条：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。而基金公司是由经中国证券监督管理委员会批准，在中国境内设立，从事证券投资基金管理业务的企业法人。①基金公司首先从定义上二者定义满足社会资本方条件；②基金公司与社会资本方也会签订合约关系，社会资本方仍是责任的最终承担者；③基金公司作为社会资本方参与PPP项目目前尚无法律或政策性障碍，不过为消除政府方或债权融资方在项目资本金方面的顾虑，基金公司一般不直接作为社会资本参与项目采购，而是由较知名的基金管理公司另外发起设立一支基金再以股权投资或夹层投资的路径中选社会资本，此操作有利于资金募集，同时也会保持在资金收益支付和退出渠道更具有灵活性。

（2）根据1995年12月15日实施的《工程建设监理规定》第三条：本规定所称工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监督管理；根据2014年3月1实施的《建设工程监理规范》的规定：实施建设工程监理前，建设单位必须委托具有相应资质的工程监理单位，并以书面形式与工程监理单位订立建设工程监理合同。

鉴于以上监理规定，监理的职权，主要依据建设单位的授权，不仅体现在建设单位与监理单位之间签订的委托监理合同之中，还体现在作为建设单位与施工单位之间确定建设工程合同的条件。因此无论政府方在项目公司中是否参股，应由项目公司与通过招标方式选定的监理单位签订委托监理合同，监理单位必须和项目公司签订监理合同，但PPP项目中，鉴于政府方兼具行政主体与民事的双重身份，政府可在政府招标文件中明确要求选择监理单位时，采取何种招标方式，确定政府方、项目公司、监理三方的权利与义务，甚至监理结果也需报相关政府部门审批或者备案等条件。

（3）在PPP项目实施工程中，存在设计没有全部完成，施工与设计同时进行；设计图纸不完善；工期紧张；等情况，这些条件基本满足了费率招标的一些理论要求；同时实际操作过程中也出现过费率招标的案例，如东莞市谢岗银瓶创新园PPP项目在整个项目工程量不明确的前提下，恰当选择招标模式，最终以费率招标方式确定中标人粤海投资有限公司。因此在条件适宜的情况下，也可以选择费率招标。

（4）为减少征地拆迁方面的难度，可以采取以下几种方式：①参与执行。有些项目或地区还没有形成征地拆迁标准，那么作为社会方可以要求参与标准的协商与制定。同时，在执行过程中，社会资本可以主要参与征地拆迁的谈判工作，了解工作难度与诉求，为政府方提出合理建议，提高效率。②费用包干。与当地政府方谈判，根据当地的拆迁标实行包干费用，对于超出部分费用，则由政府方自行解决。③征地甩项验收。施工过程中，无法拆迁部分以甩项协议签署的时间来确定这部分工程的竣工时间，其余工程应另行通过办理竣工验收的时间来确定。

（5）为减少因建设期施工质量带来的运营期损失，有必要根据PPP项目自身特点，在不违背相关条例的条件下，设定与PPP运营期相对应的质保期，通过延长质保期来保证建设期质量，从而降低运营期长期运营可能带来的损失。

（6）社会方作为PPP的重要参与者，不仅要加强自身相关业务的学习，及时关注财政部、发改委发布的PPP操作指南，还要不定期邀请PPP方面实践经验丰富的专家开展业务培训，加强PPP人员的理论知识与操作实践；加强校企合作，吸收先进的专业知识；加大外部专业成才引进，迅速提高人才队伍建设[4]。

4 结束语

PPP项目施工过程中，无论是在理论上还是实践过程中，都缺少成熟可靠的经验借鉴，不可避免的出现争议的问题，解决这些问题不仅需要国家层面制定相关制度，也需要对社会资本方依据实践经验建言献策。同时，社会资本方也应完善融资、投资、建设、运营一体化经营模式，保证项目公司、施工企业获取长期、稳定的投资回报，实现建筑企业施工到投资转型，走一条可持续发展的道路。

[1] 杨薇.如何让工程项目变更流程明晰[J].建筑工人,2016,37(08):36-37.

[2] 郑志胜.分析建设工程费率招标[J].四川建材,2015,41(02):281-283.

[3] 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[J].中国政府采购,2014,(10):35-36.

[4] 袁永博,叶公伟,张明媛.基础设施PPP模式融资结构优化研究[J].技术经济与管理研究,2011,(03):91-95.