关于城市立体停车场PPP模式的必要性和可行性研究

王艳珍

（福建中翰鑫金税务师事务所有限公司 福州市）

1 引言

PPP模式是20世纪80年代出现的一种融资模式。一般而言，PPP融资模式主要应用于基础设施等公共项目。应该说未来正确发展的PPP模式必将给予社会大众、政府以及投资者三方共赢的良好局面。本文结合城市停车场停车难的实际情况，对立体停车场设施建设采用PPP模式的必要性和可行性及应用模式进行分析。

2 问题的提出

当下随着城市规模的扩大，城市的停车设施发展缺乏整体规划，配套不足。部分建筑在设计时容积率、绿化率指标考虑较多，退居红线、停车场面积等交通性指标考虑较少；甚至有些建筑缺乏停车或无停车设施，把停车问题推向社会，推给道路，直接影响道路交通。一方面缺乏对未来停车设施的宏观把握，城市规划相对滞后。特别是老城区路窄车多，老城区路段周边等人流车流聚集区，遇上路面违停，拥堵成常态，还有一些老旧小区，没有规划地下停车场等，势必给城市停车造成巨大压力。另一方面，规划难以做到有效实施和控制。规划预留的停车场用地，往往因为城市土地资源供应紧张、旧城拆迁成本不断攀升等多因素制约，不是调整位置，就是改变用途，有些停车场设施常年处于亏损状态，因位置限制，规划不合理，停车入口小，甚至不能一次入库停车，在高峰时期，有多辆车停放时，不但没有缓解交通拥堵，反而造成新的交通拥挤。

由于机动车保有量增速远远快于停车泊位建设速度，城市繁华路段与非繁华路段的变迁，各地停车收费政策调控效果逐渐弱化，利用价格杠杆调节停车需求的作用不突出，许多中小城市现行停车收费差别化政策已不符合城市发展，主要表现在路内停车低于路外停车，地上停车低于地下停车，郊区停车与市中心停车差别不明显。现行停车收费政策未能与交通需求管理相结合，未采用较先进的停车管理设施来调整停车需求等，对于中小城市机动车停放服务管理提出了几点思考和建议：①加强停车设施规划布局和建设。加强停车基础设施规划布局。在做好停车需求预测和分析的基础上，结合城市总体规划，在合理布局、规范建设停车泊位、以及正确引导民间资本投入上通盘考虑。完善中心城区尤其是老城区的停车场建设，合理设置城市路内停车泊位，重点解决中心城区繁华地段停车难、停车乱、交通拥堵问题。发动社会力量参与停车泊位开发建设，鼓励沿街单位院内（外）配建车库对外开放，老旧小区停车难问题，充分挖掘老旧小区（框架结构）杂物间打通作为停车场，公共绿地建设地下地上立体停车坪，增加有效停车位，按产权归属分配停车收益；分流停放机动车，减轻城区停车压力。培育和扶持停车产业的发展，采取招投标和市场运作等方式建设较现代的专业停车场，出台公共停车建设项目投资优惠政策，减免有关税费等。②规范城市停车设施服务管理。加大城市道路车辆停放联合执法力度，清理不规范的没有在相关部门备案所谓违建的停车场所；同时，进一步理顺和规范城市中心城区停车场管理体制和机制，完善相关的法规、制度，实现我市停车场管理的规范化、制度化。③推行差别化停车收费政策。在公共资源不足的情况下，除需要增加停车资源，加快停车泊位建设外，还必须运用价格手段调节需求，使停车资源的使用更加公平、合理和可持续。对纳入政府定价或政府指导价管理的停车设施，设置并制定停车收费价格，用以影响解决家庭用车量和停车需求的经济调控作用，并且按照中小城市根据停车的区块、位置、车辆型号、时间段等的差异来设定停车收费价格，适当扩大收费标准差距，缓解城市交通拥堵，促进公区交通优先发展与公共道路资源利用。④加强停车服务信息化建设。建立完善路内停车泊位咪表停车计时收费系统，分步骤按计划全面推广试点工作；建立城市停车信息服务平台和手机终端APP系统，整合停车资源，有效减少路面停车需求，提高既有停车设施的使用效率。学习引进国外先进的道路停车诱导系统，通过物联网等信息技术为人们快速提供车辆信息以便减少停车时间而减轻城市交通拥堵的状况。⑤加大停车场收费政策宣传力度。一方面通过广泛宣传教育，形成良好的交通文化氛围，减少随随便便就乱停车现象，增加安全停车并且减少交通拥堵的想法做到依法停车，文明行车，提倡乘坐公交、自行车、近距离步行等绿色出行方式，从而改善城区交通整体环境，提高人们的生活品质。另一方面通过电视、报纸、网络等媒体宣传价格政策，对乱收费、乱设场等现象发挥监督作用。与以往相比，PPP模式必给予社会大众、政府以及投资者三方共赢的良好局面，能够高效弥补公共投入不足的短板。

3 城市立体停车场设施建设PPP模式的必要性和可行性分析

近年来，随着城市经济的快速增长，汽车进家庭的步伐加快，城市的停车设施发展缺乏整体规划，配套不足，使停车供求矛盾日益尖锐，停车难的问题日益凸显。由于很多公用建筑配建泊位严重不足，停车位更是一位难求。停车难，已经成交通发展、汽车消费的瓶颈之一，建立立体停车场是解决城市停车难问题的需要。同时，由于城市土地不断占用，城市地面空间及上空被高层建筑和高架路挤占，给自然环境带来很大的威胁，开发地下和地上空间将是城市可持续发展，解决城市土地紧缺的有效途径，建立立体停车场建设工程设置了地下建设，对于解决土地资源紧缺与城市发展的矛盾起到了积极的作用。

3.1 城市立体停车场建设PPP模式的必要性

3.1.1 解决立体停车场建设资金的短缺的问题

按过去老传统老观念，我国停车场建设的主体主要集中在国有企业，通常就是指的政府公共部门，由政府公共部门筹建。通过PPP模式引进社会资本，不仅仅只是政府公共部门在参与，改变了以往政府的职能，以便政府从政务中脱离出来，由提供基础设施服务部门成为了市场监管部门，让社会资本将其专业技术优势和管理优势应用于立体停车场建设，项目建成后由社会资本承担项目的维护责任，从而保证质量，并在财政预算方面减轻政府压力。这样，政府公共部门和社会资本的私营部门相互合作，扬长避短，发挥各方的优点，形成共赢的长期稳健的目标。利用社会资本方先进高效的管理理念和丰富的经验、较强的风险识别和控制能力以及专业技术能力，实现规模经济，有利于降低管理成本来为市场提供服务。

当下城市停车设施短缺，直接原因是城市机动车辆井喷式增长与城市停车设施规划建设严重滞后之间的矛盾。近年来，我国机动车保有量直线上升，停车设施建设却相对滞后。政府要投入上千万元的资金。如此巨大的建设资金要由财政筹措和拨付，大部分地区特别是中小城镇，由于财政困难，资金缺口大，根本无法解决。解决这一矛盾，如何提供足够的资源供量是刚性诉求。从这个意义来说，运用市场手段，让社会资本参与停车设施建设，能够高效弥补公共投入不足的短板。市场普遍认为，大力推广PPP模式，加快停车场建设，并将吸引社会资本推进停车场建设是解决城市停车难问题的重要途径。

3.1.2 解决立体停车场运行管理效率不高的问题

立体停车场设施属于城市基础设施，投资回报低，难以满足日益增长的停车需求。单位机构臃肿，管理人员不重视或不懂管理，日常运营成本高等问题，造成立体停车场建设设施亏损运营或长期处于不良运转状态，没有起到解决停车难的问题。从PPP模式融资实践效果来看，在运作效率中存在的优势有：①充分发挥社会资本经济技术及资金实力雄厚、先进高效的管理理念和丰富的经验、较强的风险识别和控制能力，实现规模经济，有利于降低管理成本。②共担风险，合作互赢。PPP模式下项目的提供者和建设者，通过合适的契约，政府可以得到建设立体停车场的资金，而社会资本可以得到合理经济利润，政府和社会资本合作，各取所需，均实现了效益最大化的目标。在PPP项目全生命周期过程中，在参与的项目建设初期阶段，社会私营部门和政府公共部门在项目合作中涉及项目准备、融资、勘察、涉及、施工等过程，确保项目建设在经济和技术上的可行，有效减少项目费用，加快了前期工作速度。社会资本方雄厚的资金实力和专业技术水平为项目的运营服务，大大的降低了项目的运维成本，加快政企合作的速度，同时，社会资本方先进高效的管理理念和丰富的风控能力，使项目有了高效的进展。由于PPP模式能使项目高效进展和低成本，同时项目完工后，社会资本方才能获益，与传统的融资模式而言，形成政府和社会资本共赢的局面，能够为政府保证项目及时完成并且能够节省大量资金投入。涉及停车设施管理的政府部门出现一些行政职能部门相互交叉，存在多头管理的现象；在停车经营上，存在人工管理为主，一些停车场标志线设置不合理，随意增减停车位数量的现象。

将停车场建设设施的投融资、建设、运营、管理市场化，全面引入市场竞争机制，淘汰不适者，调整产业结构，吸收社会资金，引进先进的技术和管理经验，才能推进我国的停车场建设市场的加速发展。PPP模式在停车场建设设施建设中可以很大程度缓解政府财政资金的不足，能提高政府建设停车场建设设施的效率，大大推动停车难、乱停车的步伐。立体停车场建设采用PPP模式走市场产业化经营是发展的必然趋势。

3.2 城市立体停车场建设PPP模式的可行性

（1）国家政策的支持。国家层面出台了一系列的政策，例如：2012年建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》明确指出，要开放市政公用行业市场，鼓励社会资本参与经营性市政公用设施的建设；2014年国家发改委与财政部发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，还有2015年7部委联合印发的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》等提出了要鼓励社会资本参与，地方政府也纷纷出台地方政策，福建省人民政府下发的《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》中明确“鼓励县级以上人民政府将市政、环保等基础设施和公用事业项目以特许经营的方式实施PPP试点”。这样，无论国家还是地方政府对于PPP模式政府公共部门和社会资本合作给予实际操作的指导意见，从而缓解中央及地方政府的财政压力、降低地方债务风险、盘活存量资产、增加基础设施和公共事业领域公共服务的有效供给提供了政策依据。这一系列的政策都鼓励民间资本进入基础设施建设领域，为民间资本投资停车场建设设施提供了有利的保证。

（2）PPP模式的社会投资。巨大的民间资本，已具备了投资停车场建设设施的实力。总之，采用PPP模式，有助于缓解财政支出压力、缓解政府融资平台债务风险，实现通过PPP模式将该政府公共建设转化为企业债务；有助于加快政府职能转变，实现政企分开、政事分开、提升国家治理能力的一次体制机制变革；有助于推进公共资源配置市场化，整合社会资源，盘活社会存量资本；同时项目投融资、建设和运营可一次性捆绑招标和实施，不仅可加快项目建设、提高项目供给效率，也有利今后的运营和管理。通过对城市立体停车场设施建设PPP模式的必要性和可行性分析，理论证明了PPP模式可作为解决目前我国中小城市停车场的建设来缓解交通难，停车难的有效模式。