我国基础电信企业与互联网企业竞争规制研究
2018-02-16
熊惟楚 中国信息通信研究院产业与规划研究所助理工程师
王 颖 中国信息通信研究院产业与规划研究所助理工程师
1 引言
近年来,基础电信企业与互联网企业的竞争冲突不断升级。特别是自2017年以来,发生了多起基础电信企业和互联网企业的竞争纠纷事件,引发了广泛的社会关注和讨论。例如,6家互联网公司(今日头条、美团大众点评网、360、腾讯、微博、小米科技)曾发布联合声明,呼吁有关运营商解决流量劫持问题;2017年下半年以来,政务云、政务信息化领域成为互联网企业与运营商竞争新热点,低价竞标事件频现,为行业管理带来了新的挑战。
2 我国基础电信企业和互联网企业竞争现状
2.1 我国基础企业与互联网企业竞争发展历程
我国基础电信企业和互联网企业的竞争可以分为三大阶段,第一阶段是运营商主导阶段。2009年以前,运营商牢牢把握信息通信行业的资源入口,互联网企业等SP服务商处于依附地位。2009年仅中国移动的增值业务收入就高达1314亿元。第二是互联网崛起阶段。2009—2012年间,随着移动网络环境优化、智能手机兴起,视频、内容、即时通讯等应用开始普及,互联网技术不断成熟,逐渐形成了庞大的OTT产业,运营商的对信息通信行业的控制力开始下降。第三是互联网领跑阶段。2012年以后,在应用领域,互联网企业在业务链条、创新、用户体验等方面全面赶超,基础电信企业越来越多地在扮演着通信资源渠道商的角色。
2.2 当前我国基础电信企业与互联网企业的竞争态势
随着当前互联网企业在信息通信行业内的话语权日益提升,许多互联网企业以“互联网+”等各类服务业务为基础,建立了完整的生态体系,牢牢把控住了用户和市场,业务链不断向低层延伸,使得基础企业与互联网企业的竞争在行业格局和利益分配上与过去有较大改变。一方面,微信、支付宝等一批互联网应用成为新的“基础设施”,深入人们的工作生活,地位不断提升;另一方面,随着网络基础设施的完善、技术的进步,互联网带宽、存储、服务器价格不断降低,而传统运营商无法参与增值业务收入分成,逐渐成为提供通信资源和能力的渠道上,行业利润不断向产业链下游的互联网企业转移。
2.3 当前我国基础电信企业和互联网企业竞争中的典型问题
在网络层面,运营商利用网络技术优势争夺用户资源。在基础电信企业和互联网企业的竞争中,利用自身技术优势成为基础电信企业竞争的一种手段,例如,通过流量劫持等行为,能够向网页或APP用户推送广告,从而可以利用互联网企业的用户资源获取推广收益。例如,2017年年初,因原本没有广告的APP中被运营商加入弹窗广告,财联社正式就流量劫持问题起诉中国联通。
在应用层面,互联网企业OTT业务冲击基础电信业务。许多互联网OTT业务与基础电信业务高度相似,但通常无需相关电信业务许可便可经营,随着这些业务的规模不断增加,其对基础电信业务有着显著的替代作用,也对基础电信市场造成较大冲击。例如,微信、阿里钉钉等发送信息和语音的功能与基础电信企业的核心短信、语音业务高度同质化,已成为许多用户日常语音通话中的重要方式。
在IT基础设施建设层面,低价竞标层出不穷。在一些快速发展的新兴领域,基础企业和互联网企业的业务趋于同质化,导致价格竞争激烈。例如,在政务云市场,低价竞标事件不断被曝光。2017年3月20日,中国政府采购网发布的《厦门市政务外网云服务中标公告》中显示,厦门市政务外网云服务的中标供应商为腾讯云计算(北京)有限责任公司,中标金额为0.01元人民币。2017年3月31日,辽阳政府采购网发布一则中标公告,辽阳市信息中心公共信息资源共享平台硬件建设项目,由中国电信集团辽宁省辽阳市电信分公司、中国电信系统集成有限公司辽宁分公司组成的联合体,以0.01元的中标金额拿下等。
3 当前我国基础电信企业和互联网企业竞争规制面临的挑战
3.1 完善我国基础电信企业和互联网企业竞争规制的必要性
第一,良好市场秩序是创新和发展的基石。信息通信行业是当前世界上创新最为活跃的领域,特别是人工智能、大数据等新兴领域更是代表了未来科技创新的发展方向,良好的市场秩序对推动信息通信行业持续健康发展,提升我国科技行业核心竞争力和我国国际影响力至关重要。
第二,基础电信企业和互联网企业之间的竞争是必须要面对的问题。随着技术发展和生产力的进步,设备、带宽等上游服务以及基础电信业务的利润会进一步受到挤压,基础电信企业将会越来越多地涉足利润较高的增值电信业务。同时,互联网企业生态化扩张的策略也会使双方的业务趋于同质化。在未来,二者之间的竞争态势将愈发凸显。
第三,现有的竞争规制措施存在不足。基础电信企业和互联网企业原本处于产业链的上下游,加之基础电信企业具备一定的信息基础设施属性,现有的规制措施并不能完全适应二者之间的竞争关系。
3.2 存在的挑战
一是技术竞争行为监管困难。在基础电信企业和互联网企业的竞争中的流量劫持等行为,目前在监管上仍存在一定的困难。一方面,查处难度大。其一,技术手段更新快、隐蔽性较强,监管者很难发现和取证;其二,部分流量劫持行为如常见的推送广告等,无法被准确定性为违法;其三,许多技术行为直接影响的是个人用户,往往不具备发现这些行为的技术能力,举报和维权意识也较弱。另一方面,处罚力度小不足。通常情况下,技术行为造成的名誉、用户体验等无形资产损失难以定量衡量,从判例来看,整体处罚数额不高;《规范互联网信息服务市场秩序若干规定》等部门规章中的处罚额度也仅为3万元。
二是互联网竞争模式规制策略不明确。互联网竞争模式被越来越多地引入运营商的传统业务领域,但这些模式本身仍存在争议。例如,价格战模式,主要指通过补贴、降价等形式降低商品和服务价格,从而扩大自身市场份额,挤出竞争对手,在这种情况下,企业向用户提供低价服务是否是属于不正当竞争、补贴和降价行为是否正当、补贴和降价额度是否合理等,目前都尚无定论。再比如,封闭生态的模式,主要指企业间通过投资和合作互通用户、资金、技术资源,构建封闭体系,各个不同的生态体系之间互不联通。在这种模式下,巨头企业构建封闭生态的行为是否属于垄断、相关市场的认定和滥用市场支配地位的认定等,在目前都缺乏足够的判定依据和实践案例。
三是OTT业务暂无明确的监管依据。现阶段,OTT业务监管主要是下对具体业务进行研究分析和管理,对这OTT业务这一类业务目前还没有出台统一的管理规范,相关制度在我国也仍处于学术探讨阶段。同时,部分OTT业务已经成为被用户广泛接受的服务模式,影响范围广,对这部分业务的监管需综合考虑各类社会因素,也使得OTT业务的监管更加复杂化。
四是我国基础电信企业不是单纯的市场主体。相比于互联网企业,基础电信企业承担了更多的社会责任,例如,提速降费、电信普遍服务、不良信息治理、信息基础设施建设等。同时,基础电信企业作为我国信息通信行业的支柱,其提供的服务具有一定的公共服务属性,二者之间的竞争不只是简单的市场行为,特别是基础电信企业需要在满足合规约束、责任约束、业绩考核等要求的前提下进行发展,两者的经营和发展环境差别加大,在监管中往往需要分类管理,增加了竞争规制的复杂度。
4 完善基础电信企业和互联网企业竞争规制的政策建议
竞争规制是为了保护消费者权益、打击不正当竞争行为、营造公平有序的发展氛围,应在鼓励发展、包容创新、因地制宜和坚持底线的原则下,完善相应规章制度。一是鼓励发展。鼓励企业不断拓展其业务范围,继续做大做强,走良性竞争的道路。二是包容创新。不能因为出现问题就一刀切式地认定企业的创新业务违法违规,要给企业预留发展空间。三是因地制宜。结合行业发展现状,制定符合我国实际的政策,不可盲目照搬国外竞争规制措施。四是坚持底线。切实保护用户和其他市场主体正当利益,维护行业发展秩序。
4.1 顺应客观发展规律
以继续推动我国信息通信产业做大做强为目的,把握信息通信行业的发展趋势和潮流,推动技术创新和商业创新,营造宽松包容的发展环境。一是鼓励企业扩展新业务。顺应当前企业不断拓展自身业务范围的发展趋势,鼓励有实力的企业不断进行业务创新;鼓励信息通信行业的企业进入大数据、人工智能等新兴领域,充分发挥企业的力量推动行业技术创新和商业模式变革。二是充分发挥市场竞争的作用。引导企业走良性竞争的发展的道路,鼓励企业不断提升服务质量,优化用户体验,在符合市场规则的前提下相互竞争,推动企业不断提升核心竞争力。三是探索差异化发展道路。研究更加合理的产业链利益分配机制。四是鼓励和引导基础企业承担更多的基础设施建设和普遍服务等社会责任,适当增加财政投入。
4.2 完善监管制度
结合网络、应用、业务等不同层面的竞争特点,探索建立我国互联网竞争模式、网络中立和OTT业务的监管规则,适时出台相关措施。一是完善互联网竞争模式下的监管策略。加快研究互联网商业模式下的不正当竞争行为判定标准,对于不正当竞争行为的高发领域,探索制定具有可操作性的专门规则。二是研究制定与信息通信行业特征相结合的监管措施。构建多层次约束机制,探索实行与收入相挂钩的惩罚性赔偿措施,探索将用户数量、流量等互联网领域的特征信息纳入处罚体系。三是探索将OTT业务纳入监管考量,明确OTT业务的属性,探索将其纳入《电信业务分类目录》以规范相关市场。
4.3 创新监管方式
强化技术手段建设,综合信用等多种监管措施,加强部门间协同,提升监管行业监管能力。一是加强协同监管,推动建立涵盖互联网管理、反不正当竞争执法等在内的协同监管机制,加强信息共享和联合惩戒。二是进一步建设技术能力,积极运用大数据、云计算等技术手段提升日常监测、预警和取证能力,推动技术能力提升,促进治理体系和治理能力的现代化。三是建立市场风险评估机制,建立市场监测评估机制,探索建立基础电信企业和互联网企业的竞争风险评估机制和新业务新技术评估机制,及时介入调节企业间纠纷,避免重大冲突事件。
4.4 维护行业秩序
以保护市场公平竞争秩序、维护用户权益为基本要求,采取疏堵结合方式,引导公平竞争。一是加大执法力度。探索将不正当竞争行为作为信用指标纳入考量,强化信用约束,加强失信联合惩戒,提升企业不正当竞争行为的违法成本;严厉查处损害用户权益、扰乱市场竞争秩序等突破监管底线的行为,树立反面典型,加强宣传警示力度,利用市场化的手段约束企业行为;保障基础电信业务的运营稳定,严厉打击私建接入网等违法违规行为。二是强化行业自律。引导企业主动承担社会责任,切实提高企业维护保障用户权益的意识,强化企业内部管理和风险控制,避免因行业竞争损害消费者权益;引导行业组织和协会等第三方机构出台行业标准或自律公约,进一步规范企业行为,健全投诉渠道,完善社会监督。