临时用地管理与土地征用存在的问题研究

石婷

（湖南省桑植县国土资源局 湖南桑植 427100）

1 引言

现阶段，我国虽已实行了几次土地改革，但是临时用地管理体系一直未得到全面完善，依旧存在不少问题，如：临时用地征用困难、临时用地管理不善等。基于此，必须对临时用地管理以及土地征用中存在的问题以及优化对策进行详细探究，以期构建完善的土地产权制度，对我国临时用地以及土地征用进行规范化管理。

2 土地征用含义

土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。土地征用是土地所有权的转移，即由集体的土地转变为国有土地。国家行政机关有权依法征用公民、法人或者其他组织的财物、土地等。

在土地征用过程中，应满足以下两个条件：①在土地征用过程中，必须满足社会公共利益实际需要，突出公共利益；②必须严格依据法律规范以及权限要求征用土地；③必须由有关部门首先作出征用决定，当征用土地使用完成后，应该立即返还至被征用人，同时，对于征用过程中被损坏或灭失的财务，也应给予被征用人相应的补偿。根据我国《物权法》第四十四条中的规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和土地管理程序可以征用单位、个人的不动产或动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

3 临时用地管理与土地征用存在的问题

3.1 产权制度的界限不明晰

我国土地所有形式有两种，城市土地国有制和农村土地集体所有制。新时期，我国改革开放不断深入，允许国土资源的使用权进行有偿转让和集体土地所有权流转，以促进社会经济的发展。土地产权由所有权、占有权、使用权、收益权和处分权等多种基本权利组成，在我国现行的各种涉及土地产权的法律法规中对土地承包经营权、使用权、转让权等相关概念的内涵与外延缺乏明确的界定，产权制度的界限不明晰。

3.2 部分条款的解读存在一定问题

在实际操作过程中，部分条款不够细致，如《土地管理实施条例》中，第25条规定，如果对征用补偿的标准有疑义，最终将由批准征地机关裁量，缺乏对相关标准和征用土地细节的规定，目前虽然新出台了《征用土地公告办法》与《国土资源听政规定》，但其仅属于部门规定，约束性较弱；又如，“公益性用地”的界定有时并不明确，从而各地政府在城镇化建设中，土地征用过程中易造成农民合法权益的侵害。

3.3 土地市场缺乏活性

根据《宪法》中的规定，土地使用权可根据相关法律规范进行转让，同时，对于土地所有权性质没有统一的限定。根据《土地管理法》中的规定，对于集体所有的土地使用权，不可以随意进行出让、转让、出租等等。农民个人拥有的耕地承包经营权与土地使用权有本质的区别。我国《物权法》涉及宅基地使用权，但是，在《土地管理法》中，对于宅基地管理，并没有明确宅基地的占有权利以及使用权限。在我国《土地管理法》中，在建设使用土地的描述方面，并没有明确指出直接使用土地进行开发建设，而是强调临时使用，这样就会产生一定的模糊性。除此以外，在土地的所有权性质以及区域管理方面，《宪法》规定，土地为国家所有，但是在城市化建设发展过程中，由于部分集体土地产权主体对土地征收有较强的抵触心理，因此，部分城市区域内部存在“城中村”现象，这些土地的交易或买卖受到法律限制。

4 临时用地管理与土地征用优化对策

4.1 持续对法律、条例的内容进行完善和补充

应加快完善《土地管理法》与《土地管理实施条例》的内容，法律与条例要口径一直，如把“公益性用地”等模糊概念明晰，如国家国防用地、交通用地、教育机构用地、医院或疾控中心用地、水利或发电厂用地、水库用地等一一阐述定义，避免一些地方政府在土地征用时肆意“扩张”权利，低价征用土地，抬高价格倒卖给一些企业开放商，否则直接影响政府公信力。

4.2 不断完善农村土地征用工作流程

规范土地征用工作流程，加强用地单位的监督与检查，对发生违法更改土地用途、征地补偿落实不到位等情况要严格按照国家相关法律法规进行处罚，构成犯罪的要按照《刑法》进行立案调查，保证土地征用工作的规范性，维护法律的严肃性。

4.3 根据市场变化对补偿标准进行调整

土地征用补偿标准应市场化，现有土地征收补偿制度是以农民年收入产值为标准进行补偿，这种形式比较单一且带着浓厚的计划经济色彩，没有体现出现其土地在市场经济为机制的实际价格，应充分考虑土地的年产值、所在区域、土地使用类型等，基于市场交易价格进一步细化补偿。

4.4 土地征用补偿制度应多元化

被征用土地后的失地农民大多都没有一技之长，多数处于失业状态，由此必须构建多元化的土地征用补偿制度，除经济补偿外，适当增加一些其他补偿方式，如企业优先培训就业制度，使失地农民有机会学习培训，从而适应相关岗位安置；参加社会保险制度，使年龄较大的农民无养老等后顾之忧；根据实际情况合理选择就地安置、投资入股安置、土地安置等方法。

5 结语

综上所述，我国经济的快速发展取得了可喜的成果，但随之而来的新问题、新挑战也日益增多。现如今，土地资源日益紧张，在土地征用与临时用地管理过程中，如果不能采取有效的管理措施，就会对社会经济的发展成果造成不良影响，对此，必须积极完善相关法律法规，建立健全相关管理制度，保护弱势群体的利益，促进社会经济可持续发展。

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