电动自行车规制问题研究

杨钰婷

（北方工业大学，北京 100000）

电动车灵活便利，驾驶技术要求低等特点使得近些年电动车在城市发展迅速，在快递业、餐饮业以及普通老百姓中的需求量与使用量都大大增加，为人们的生活带来了很大便利。但是电动车的交通安全问题也越来越严重，乱停乱放现象越发明显。电动车随着城市发展的需要需求量日益提高，快递业、外卖业以及普通老百姓的日常出行都少不了电动车的身影，但是电动车的车速较快，身形灵活也给交通安全带来了一定的隐患，由电动车导致的交通事故屡见不鲜，乱停车开快车等现象也很常见。有些城市虽然出台电动车安全管理措施等条例进行诸如“禁摩限电”等行动的治理，但是治理效果却并不明显。其强制手段的禁摩限电缺乏了政府决策应有的人本情怀；一刀切的决策违背了行政法比例原则的要求；同时还引发了路权争议。电动车的风险规制就是将风险控制在合理范围内，在保障公民利益、公共利益的基础上，有效地治理电动车交通安全问题。在政府决策的强制性与公民利益的有效保障之间寻找一个平衡点。

1.电动自行车概念及规制必要性

我国经济发展迅猛，人均汽车拥有量逐渐增加，城市规模逐步扩大，但城市的交通拥堵状况也日益严重，小汽车以及公交车出行都存在堵车迟到等风险。有些大城市虽建有地铁，但是上下班高峰期的地铁拥挤情况也十分严重，因此越来越多的老百姓开始放弃汽车、公交等出行方式，开始选择更加灵活，技术要求不高，堵车风险小，速度适中的电动自行车。

2016年中国电动自行车累计完成产量3215万辆，同比增长4.4%；电动自行车主营业务收入1001.7亿元，同比增长9.2%；2017年，我国电动自行车保有量超过了2.5亿辆。

2013—2017年，我国因电动自行车行驶不当发生的交通事故将近60000起，造成8000多人死亡、60000多人受伤、一亿多的直接财产损失。5年来，电动自行车肇事致人伤亡的案件、死亡人数年均分别上升8.6%和13.5%。除了有数据可寻的由电动自行车事故引发的死亡案件，更多的是无据可寻的由电动自行车交通事故引发的人身伤害案件。

在我国因电动自行车引发的交通事故的受害人很难使用医保就医，所以更多的受害人只能选择忍气吞声，以意外跌倒等原因使用医保就医治疗。也因此大部分的受害者并不会选择报案等官方解决方式，导致这种由电动自行车事故引发的人身伤害案件数量难以统计，但是生活中却是屡见不鲜。

执法部门没有及时对超标电动自行车销售点进行有效查处，这也是电动自行车需要政府部门进行有效的系统规制的必要性之一。电动自行车还存在充电安全隐患，在充电过程中有可能因接触不良、线路老化、充电时间过长等多种原因引起火灾。此外，电动自行车在充电时还会跑出可燃性气体。因此，电动自行车本身就存在着一定的充电起火危险，稍有不慎就有可能引起火灾。因此使用者在给电动自行车充电时就要十分小心谨慎，选择宽敞、开放的地点，尽量在室外进行充电，还需要时刻注意充电的线路安全问题，防止短路或漏电问题出现。然而在实践中，使用电动自行车的用户多为中低阶层的群众，在缺乏充足的安全教育以及相对完善的规制措施的前提下，多数用户还是选择将电动自行车放在自家楼道或者车棚直接进行充电，这也就导致了充电安全事故的频发。

2017年国家质量监督检验检疫总局公告，我国2017年电动自行车抽查合格率为90%以上，较2016年上升10%，但是质量安全问题发生风险概率却十分高，其风险等级为一级，并呈逐年增长趋势，起火原因主要为电气故障。据统计，2013—2017年，电动自行车充电火灾导致的死亡3人以上的事故将近40起，造成近200人死亡，这些都是室内电动车电气故障引发的，电动自行车的充电器成了夺命器。生命安全始终应该是第一位的，而电动自行车的充电安全隐患已经危及到了我们最宝贵的生命安全，急需进行有效地规制。

在2018年公布的新修订的《电动自行车安全技术规范》中增加了必须提升电动自行车的防火阻燃性能这一要求，因为近年来，电动自行车充电导致的火灾事故造成了多起群死群伤的恶性事件，电动自行车在楼道内充电一旦引起火灾，很可能导致整楼人员都无法逃脱，严重威胁着民众的生命及财产安全。相关人员对这些火灾事故调查后发现，起火原因不仅仅因为充电线路出现故障造成引燃点，更加因为电动自行车的车身本身不具备防火阻燃的功能，一旦出现引燃点，车身便成为了助燃物，使火势一发而不可收拾。电动自行车充电一旦发生短路或电气故障，在3分钟内就可引燃周边助燃物，瞬间导致火势无法控制。因此若是在室内起火，室内人员的逃生时间几乎为零。为减少火灾事故隐患、保障人民群众生命财产安全，新标准报批稿对电动自行车的防火、阻燃性能提出了要求。虽然我国关于电动自行车的充电安全的法律法规数量还较少，但是近些年充电事故的频发己经引起了诸多专业人士的重视，除了制定更加完善详细的法律法规减少充电火灾的发生，还能从政策的实施、及时的教育等多方进行风险控制。

（1）建设专门停放区域 制定充电停放标准

2017年发生多起电动自行车充电起火事故后，公安部和多个城市的城建、公安等部门都联合发布了关于谨慎使用电动自行车充电器，注意防火防灾的通知。但是这些通知并没有对电动自行车今后具体的停放充电地点做一详细规定，笔者认为，必须对电动自行车充电停放的地点做出详细规定，才能够最大限度的避免起火事故的发生。重中之重，笔者认为是建立专门的电动自行车停放区域；其次，再严禁电动自行车停放在居民楼、商场等封闭建筑的楼道内。若仅根据电动自行车自身的结构特点，为了保障安全，其应该停放在通风效果较好的区域。但是为什么大家都纷纷将电动自行车停在了自家的楼道呢？笔者认为，人们之所以将电动自行车停放在楼道内，一方面是为了充电方便；另一方面也是为了保障电动自行车的安全，以免停放在外面发生被偷被破坏的意外。如果在通风效果良好的小区中、道路旁都建有专门停放电动自行车的固定区域，并且提供充电设施，如此一来应该可以大大减少充电安全事故的发生。

目前的充电服务，基本以物业提供插座、用户自带充电器的方式进行，更多的使用者为确保电动自行车的安全还是选择将车辆推入室内或楼道充电，安全隐患极大。，但目前电动自行车公共充电尚未建成系统的产业，市面上缺乏可以直接用于公共充电服务运营的产品和设备，因此还需要从基础开始，统一充电器标准，研发更具安全性能的电动自行车充电器，然后在发展到公共服务领域。建设这样一个专门停放设施就需要专业的人员来进行设计，这也是一个合理的规制出台的必经过程：规制机构应以专业化的知识为支撑。

目前我国行政机构组成的专业化程度显著提高，吸收了不少硕士、博士以及海外留学归来的人员为我国行政机构服务，但是仍然存在许多专业化欠缺的行政人员，且己经具备专业化知识的行政人员不一定是，或不一定始终是相关领域的“精英”，随着行政工作时间的推移，他们可能对专业领域中的问题产生日渐雾里看花的“隔膜”感。为此，需要为行政系统不断注入新鲜血液，同时让己有的人员通过多部门、多岗位的历练，通过接受继续教育和培训，使得他们能更好地处理规制实践中的问题，有能力就该领域里各种复杂问题和专家进行沟通。就比如建设专门的电动自行车停放区域，这样的一个区域不仅要实现通风效果良好，还要实现能够安全的充电，并且保证有足够的充电桩能够满足老百姓的充电需求，最重要的也是老百姓最关心的就是能够保证车辆的安全。若是群众把车停放在制定区域，却发现车辆丢失或被损害，那么这个区域也就空有外表，群众不会再继续使用了。为了保证专门区域的可使用性，至少需要电动自行车的充电专家，安全专家，还有设计行业的专家等。这种规制的成本可能稍微较高，但是其目的以及规制结果都是值得期待的。

（2）严格监管 及时惩处

首先是对电动自行车充电与停放的监管要严格。诸如灭火器、消防栓等消防设施应适时的安装于电动自行车充电和日常停放的场所，这样也能充分保证消防器材的有效性和完整性；如果条件允许，最好在必要的单位、区域内装置烟雾报警器系统，这样更加有利于贯彻“早发现、早报警”的消防理念；普通的居民住房，应保障自来水压充足，并安装简易的喷淋系统，保证充足的及时灭火条件；一些老式居民区无法保证水压充足，无法有效使用简易喷淋装置，也应安装固定的灭火设施，例如悬挂式灭火弹、干粉灭火器等。以上这些设施的有效使用，能够使电动自行车发生火灾时，在第一时间发出警报，并且居民能够有效地在第一时间尽快完成自救，防止火情扩大，使火势蔓延程度得以控制。此外，电动自行车停放的地点多是公司或小区，因此监管的责任多数就落到了物业管理部门。

公安部在2017年12月发布的通知中己经要求对于有物业服务企业或者主管单位的住宅小区、楼院，物业相关部门有贵任依据《物业管理条例》的规定，对其管理的区域进行电动自行车禁止停放楼道的宣传，并及时制止使用者将电动自行车停放在错误区域；而有些小区单位没有有效的物业服务企业，其管辖的乡镇政府、街道办事处也应该帮助使用者确定电动自行车的停放位置，并做好充电消防安全的管理，准确落实管理责任。一些高校也开始了积极的监督检查，张贴充电安全的宣传海报，将危险遏制在源头之中。

其次是对产品源头的监管要严格。一方面，国家有关部门可以制定电动自行车充电安全的法律法规，对电动自行车的标准进一步完善，现阶段虽己经出台《电动自行车安全技术规范》，其涉及充电消防安全的内容，但是并没有将电动自行车的充电模式等进行分类，也没有具体规定停放位置、电路保护、布线和充电器等具体内容，其规定并不能有效地降低电动自行车发生自燃、电路短路等现象。

最后，还应该通过法律法规严厉打击私自改装和组装电动自行车的行为，严惩无证生产的厂商，禁止不合格的电动自行车出售。另一方面各个部门要严格监管、加强力度。现阶段我国电动自行车的监管部门主要有公安、工信、质监和工商等，这些部门不仅应该明确其各自职责，更应该重视其协调配合的能力，从而加大安全监管的力度，这样才有可能从问题的本质上控制充电起火的危险；同时，有关部门还需要提高行政监管能力，对电动自行车从生产到流通进行完整的一条线式的规范与整治，不间断不定期地抽查电动自行车的质量水平，随时检查生产厂家是否具备生产许可证，从而促使电动车质量水平不断提升；除上述部门外，消防部门也应该加入进来，不仅要加强监管力度，更要将电动自行车的行业管理纳入到消防安全管理工作当中，交警部门也要及时配合，把电动车上路标准控制在合理范围之内。

近年电动自行车充电安全事故多发后，我国公安部及多个城市都发布了安全通知，密切地关注了充电安全问题，但是这些通知都是注意事项，却并没有针对违规操作进行及时的惩处。一个成熟的规制是由三方面构成的，规则、监管和惩处缺一不可，三者相辅相成。因此，也要及时对违规行为进行惩处。

（3）普法宣传 加强安全意识

现阶段，消防部门应该积极开展消防教育的宣传工作。通过多种宣传手段，提高电动自行车使用者关于电动自行车的消防安全警示的常识性认识。

目前我国城乡电动自行车数量多、火灾发生率高，因此极易出现人员伤亡等不良情况，通过消防教育及宣传，可以使电动自行车使用者不仅具有消防安全意识，还能具备一定的消防安全技能，这种大力度的消防教育宣传将会使人民意识到消防安全意识和技术的重要性，从而真正地降低电动车火灾发生率。

此外，在各个居民区住宅内、各个单位区域内的宣传栏目版上，消防部门还应该张贴最短的火场逃生图，不仅能使居民时刻提高消防安全意识，还能在火灾发生时为居民提供最快的逃生路线，同时还应该将禁止停放电动自行车等标识张贴在建筑物门厅、楼梯间和公共走道内，使社会氛围更加的浓厚。

2.电动自行车行驶安全规制

由于历史发展以及公共秩序和私人秩序要求的自治、福利、民主，要求国家、社会的发展需要政府进行规制。同时，风险规制也展现出来其能够调节市场失灵、公益性再分配、满足集体性愿望和抱负等优势。因此，风险规制在社会及国家中必不可少。有关电动自行车的交通安全问题的风险规制不论是法律法规还是各个城市做出的探索都已经不少了，但是或多或少都存在失灵的状况。

（1）法律：时速限制 因城施策

2018年1月已经发布的《电动自行车安全技术规范》中将1999年规定的最高时速20 k m/h提速到25 k m/h，但是依然有很多电动自行车使用者表示无法接受这个速度限制。普通自行车的时速一般保持在15~20 k m/h，常年专业骑车运动的时速最快是30~50 k m/h，不满新国标时速的使用者们表示，电动类型的车最高速度还比不上自行车吗？那买一辆电动自行车和普通自行车又有什么区别呢？笔者认为，在最高时速的限制方面，是否可以因城施策呢？根据城市交通发展的状况，制定最高时速。在交通状况相对完善的城市，相对的提高最高时速的限制，比如提到30 k m/h；城市交通状况一般完善的地方，最高时速限制在25 k m/h；城市交通状况非常不完善的地方，最高时速限制在20 k m/h。如此一来，最高时速既没有超出非机动车的限制50 k m/h，也符合各个城市自己的交通状况，还能满足广大电动自行车使用者的速度需求。

这种因城施策的限速更多的将注意力集中在了城市的交通发展完善状况，那么什么样的交通状况可以算是相对完善呢？笔者认为，我国一二三线城市的划分是综合了政治地位、经济实力、城市规模、人口规模、教育资源等多方面因素进行划分的，那么一线城市的交通状况必是城市中相对完善的。像北京、上海等这种一线城市，多数道路有专门的非机动车道路，大部分交通指示灯附近都有摄像头，电动自行车的使用者大多是也都是有素质的使用者，那么这些一线城市就可以适用30 k m/h的限速。而且，一线城市一般市区面积较大，拥有较快的时速是使用者使用电动自行车的初衷，便捷和快速。当然，如果城市有条件还可以修建专门的电动自行车道，建立一个完善的电动自行车出行诱导系统，这样就更加能在拥有速度的同时，保障交通安全。二线城市就可以适用25 k m/h的限制，三线城市适用20 k m/h的限制。

当然，这种因城施策的限速也不是没有弊端，其并未考虑到农村的道路交通状况以及电动自行车的使用问题，而是仅仅针对城市的交通现状进行划分，而且我国城市分级的划分标准也不完全是根据城市交通状况划分出来的，实际执行起来必然会出现很多问题。如果能够通过专业人士对全国各大城市的交通状况进行评估，将评估标准分级，评分为一级的城市执行30 k m/h的限速，评分为二级的执行25 k m/h的限速，评分三级的执行20 k m/h的限速；同时可授权乡镇政府针对本地的道理交通状况以及电动自行车使用情况制定具体的时速限制，这样的因城施策就显得更加的合理一些，但是合理的前提是要付出更多的成本和时间。而且通过法律规定，限速等方式的规制一定会留下风险规制的真空地带，而且在法律缺乏有效的实施机制时，还可能成为“没牙的老虎”，并无法实现规制的目标。因此除了法律的规定，我们还需要相应的处罚措施。

（2）执法：严格执法 源头监管

当前市场上销售的电动自行车为了满足大众的需求，其速度基本都在新国标之上。据统计，我国目前现有的超标电动自行车多达2亿辆。淘宝上销量居前的电动行车“英格威”“绮利”等品牌均显示最高时速在20~35 k m/h之间。这一数据已经超过以前的国家新规。如果对这些超标电动自行车放任不管，睁一只眼闭一只眼，那么新国标就会如同1999年的国标一样，成为空有规定。因此，要想新国标的出台能够真正成为电动自行车的安全技术规范，就必须对市场上这些时速超标的电动车进行严格查处。在严格执法过程中也应该使用多种模式，灵活执法。我国的福州、泉州等地就针对超标电动自行车设置的专门的过渡期，以旧换新、折价回购等措施逐步减少超标电动自行车拥有量。在执法过程中还要做到一视同仁，要查全查，绝不能有漏网之鱼，否则又会为今后的电动车市场留下隐患，因此可以在执法时加入教育宣传。

一些省市政府已经根据本区域电动自行车的生产销售使用情况制定本区域的电动自行车生产销售政策。我国政府长期采取社会家长主义，因此在制定政策干预电动自行车市场时政府己经能够把握好干预的时机和程度，在制定电动自行车管理政策时，对生产销售以及车主的事后执法付出的行政成本不如在事前进行及时规制，把握好市场准入条件，即电动自行车的生产质量以及销售标准的监管，但同时也应将安全意识教育纳入政策规定。例如，制定政策要求电动自行车的销售者在出售电动自行车时需将电动自行车安全行驶手册一并发放给购买者，并进行必要的讲解。对于使用电动自行车最频繁的外卖小哥，可以对其进行就业前培训，通过考试后取得《外卖专用电动自行车使用手册》，在日常送餐过程中，若违反交通法规，需要重新对其进行培训。

此外，加强对电动车销售市场的监管，不仅要从源头上杜绝超标电动自行车流入市场，完善生产、销售环节的管理和立法，还要对上路的超标电动车加大整治和处罚力度，提高其违法成本。

（3）科技：科技创新 安全上路

电动自行车超速行驶一直以来都是引发交通安全事故的关键，日前已经有科技研究者提出一种用于电动自行车自动安全行驶的装置，该装置以压力传感器测试骑行者对座位产生的压力，通过压力值的逻辑比较运算，判断是否是正常骑行状态，从而对电动自行车电机控制器手把调速器信号有效性进行控制，从而避免推行或危险的站立骑行及儿童误操作等座椅低受压状态时误加档，而造成的加速发生危险。并对装置方案、装置方法、系统技术优势及成本进行了分析，验证了系统的可行性，为提高电动自行车的安全性和智能性提供了技术参考。

此外，我们可以建立电动自行车出行诱导系统。电动自行车之所以在城市中越来越受欢迎，就是因为它能够有效的弥补公共交通工具以及小汽车的不便之处。而电动自行车交通安全问题频发的原因之一便是电动自行车并没有作为城市建设及发展的必须要素纳入规划。针对电动自行车的出行问题，我们一直在电动自行车的性能改进、电动自行车的安全管理以及销售控制等方面努力，其多为限制性和约束性的措施，却没有电动自行车出行路径诱导方案。因此，个别省市可以在城市规划中纳入电动自行车出行道路，拟设计一套符合电动自行车的灵活方便等特性的出行道路诱导系统，使电动自行车的出行符合车流的合理组织，有效避开高峰拥堵路段，从而降低电动自行车发生交通事故的频率。但是电动自行车出行诱导系统应用于城市整体规划，与政府部门的规划发展息息相关，真正起到诱导作用改善电动自行车安全问题的过程十分漫长艰难。

3.电动自行车规制的理论思考

无论是电动自行车的立法规制，还是使用上的规制，其目的都是在个人秩序与公共秩序中寻求平衡。对其进行规制，一是为了减少由于电动自行车带来的人员伤亡。交通事故也好充电起火事故也罢，他们都是能够直接威胁到老百姓人身生命安全的事故，因此必须通过有效的规制手段减少不必要的伤亡。二是为了规范电动自行车的使用，规范城市的交通秩序。电动自行车从生产、销售到使用各个环节都需要进行系统的规制而使用中的停放、行驶、充电等环节也应该有系统的规范，这样才能逐渐从源头减少各种不安全的事故发生。虽然电动自行车只是城市交通秩序中的一个小环节，但是复杂庞大的城市交通系统中，每一个小环节的安全行驶都非常重要，一个细小的环节出现差错就会影响整个交通系统。因此，通过规制电动自行车，还能够规范城市的交通秩序。但如何计算出个人秩序与公共秩序之间的平衡点，从而理性的减少风险呢？运用成本收益进行权衡。

简单来说成本收益分析就是对规制的后果进行全面的定性定量的分析，甚至对其作出金钱与非金钱上的衡量。首先，政府需要整体对风险进行评估，了解其原因、规模大小。其次，政府需清楚将要实行的规制措施可能会导致哪些后果，产生什么效应，是有利的效应还是将带来不利的结果，甚至包括规制措施本身导致的成本付出与附带的危害。最后，政府应当准备可以有效替代的规制实施方案，最好是能够达到相同目标又能在某种程度上减少危害的替代方案。

对电动自行车的简单禁止限制就是独立的考虑了预防原则而没有进行全面的成本收益分析导致的。预防原则就是在事故隐患发生之前及时的制止它，就像打一针疫苗预防流感；禁止污染物排放保护环境；预防汽车污染的简单方法就是禁止大部分卡车使用内燃机；预防转基因食物风险最简单的方法就是禁止对食物进行基因改造。但是这样简单的禁止是没有价值的，它不仅禁止了所有能够设想的方案，甚至包括不行动本身，还有可能导致一笔巨大的不合理开支。而成本收益分析要求对可能性的范围予以注意，在没有调查清楚进行预防的结果是好还是坏的情况下就进行禁止性的预防，是非常不可取的。

成本收益本身还非常赞同可持续性原则，因为一个合格的分析应当考虑到后代的利益。电动自行出的出现不仅丰富了民众的出行方式，还能够缓解交通压力，减少汽车出行带来的环境污染，因此从可持续性角度出发，电动自行车的出行不仅不应该限制禁止，反而应该加以鼓励。但是显然赞同可持续性并没有实际解决一些疑难问题，电动自行车的出行带来的交通安全、充电安全问题并没有得到解决。一个完整的成本收益分析，不仅需要规制者清楚政策实施可能导致的小范围的损害结果，同时兼顾预防原则与可持续原则，还要对政策实施进行全方位的风险评估，使做出的行政决定更加具有长远性与可接受性。这就要求规制机构不仅应当认清降低风险的收益和损害，也应当尽可能地量化相关效应。对相关后果的定量分析应当补充对其的定性分析，比如谁受到帮助谁受到损失的具体信息，规制措施是否会导致失业，物价上涨，贫穷加剧等其他一些这样的状况。显然，“禁摩限电”的规制措施就并没有考虑到其带来的快递外卖行业等受损的后果。除了加强总体评估，规制机构还应当努力将规范性价值，包括获救的生命，健康保障等进行评估，应要求规制机构说明采取行动的收益要高于成本。这样才有益于形成一种不会引起高度争议的实用性规制工具。电动自行车的规制不仅要考虑到规制措施本身带来的成本，还要将执法者需要的成本，例如召回超标电动自行车，查处超速电动自行等执法成本算入措施成本之中，将其与使用者因为规制措施受到的出行不便等损失以及社会交通秩序改善的收益进行比较衡量，如此得出的规制措施才更加符合规制的政策目标。

此外，还应考虑规制措施的可接受性。一个能够让公众愿意通过削减部分个人利益从而减少风险的措施才能真正的打破规制的恶性循坏。电动自行车的规制措施显然是“疏”优于“堵”。目前我国电动自行车庞大的使用需求量表明禁止性措施是违背民众意愿，不符合规制政策目标的措施，相比禁止性措施，允许规范性措施就更加能够被民众所接受。当然，由于电动自行车持有者数量之庞大，又具有分散性，且驾驶队伍人员结构复杂，交通安全意识普遍淡薄，不论是采取监管性措施还是规范性措施对执法成本的消耗都是大量的，如何进行成本大于收益，又能被民众接受的规制，便是电动自行车规制的瓶颈。

总而言之，电动自行车作为一种交通工具，需要同时兼顾平衡、安全、效率，而电动自行车的规制要想具备合理性，不仅在规制的目的上需要具备合理性，还要综合考量成分收益以及可接受性，只有这样最终的规制结果才是最具合理性的，有助于社会有序发展的规制。