长江南京段河道管理范围划定工作实践探讨

张友才，钱海峰，李铭华，陆 风，武雁刚

（南京市长江河道管理处，江苏 南京 210011）

0 引言

长江南京河段上接安徽省马鞍山小黄洲岸段，下游与镇扬河段的仪征水道接壤，河道主泓长约97 km，是长江中下游干流14个重点河段之一。沿途流经南京市江宁、雨花、建邺、鼓楼、栖霞、浦口、六合七区，流域面积达1653 km2[1]。由于各种原因，长江南京河段河道管理范围内还存在一些建（构）筑物没有迁移，非法围垦、违章占用等行为屡有发生，从而影响河道堤防工程的安全运行。同时，由于没有明确管理界限，涉水各单位、各部门责权不统一，导致在防汛抢险及日常管理时出现职能交叉、相互干扰的现象，不利于水利工程正常运行管理。因此，为维护河道的生态健康，依法加强河湖和水利工程管理，加快构建“范围明确、权属清晰、责任落实”的河湖和水利工程管理保护体系显得尤为重要[2]。

1 试点任务

对长江南京段堤防管理范围的土地、建（构）筑物等进行勘测调查，进行详细的测量上图。根据相关法律法规和管理要求，划定堤防的管理范围线，竖立界桩，明确管理界线。积极协调落实堤身占压地范围内土地确权和换新证确权的工作，对河道堤防管理范围内依法取得土地使用权和依法经批准修建的各类建（构）筑物进行依法管理，建立规范管理档案。

2016年6月底，全面完成长江南京河段河道管理范围划界工作，划界累计总长度257.62 km及长江南京段江堤24 km2的1:1000地形图修测。2016年11月25日，按照《省水利厅关于做好河湖和水利工程管理范围划定试点验收工作的通知》（苏水管﹝2016﹞22号）的要求，南京市水务局组织验收并印发了《长江南京段河道管理范围划定省级试点工程验收鉴定书》。

2 试点中的创新做法

2.1 管理范围线取值

（1）标准堤（典型堤防含迎水坡、堤顶道路及背水坡等）：堤防堤身清晰明确，按照最新的1:1000地形修测图确定堤脚为基准线，堤脚外15 m为管理范围线。

（2）钢筋混凝土堤防（防洪墙）：墙身清晰明确，墙后6 m作为防汛通道即基准线，外延15 m为管理范围线。

（3）路堤结合段堤防：经与政府规划部门沟通，按照最新的1:1000地形修测图确定路基外沿线既作基准线又作管理范围线。对于堤路结合段堤防，明确基准线与管理范围线重叠。

（4）钢筋混凝土箱式堤防（箱式防洪墙）：按照最新的1:1000地形修测图确定迎水侧墙身外侧6 m作为防汛通道即基准线，外延15 m为管理范围线。

（5）洲堤：主要为八卦洲、梅子洲堤防，依据《南京市防洪堤保护管理条例》规定“现有堤防未达到设计标准的，以标准堤设计断面为划定管理范围的依据”，按照最新的1:1000地形修测图确定设计断面堤脚线为基准线，堤脚外15 m为管理范围线。

2.2 通江港堤的划定

依照水法律法规的相关条款规定：“通江河道建有涵闸的，闸外港堤按江堤管理；通江河道没有建涵闸的，从入长江的河口向上500～2000 m的港堤按江堤管理。”但长江南京河段通江河流较多，通江河口港堤现状也较为复杂，实际管理中存在着不少困难。因此，根据每个通江河口的港堤现状逐个进行分析研究，精心梳理每个通江河口的管理范围，明确了市、区两级河道管理界限，从而有效保障了今后河道管理工作既不发生交叉重叠，也不遗留管理死角。

长江南京段通江河口管理范围划定的主要原则：一是在南京市长江干堤防洪能力提升工程建设中，部分港堤按照长江主干堤的设计标准进行了建设，对于这样的港堤，以其建设的实际长度作为重要参考；二是通江河道建有涵闸等水工建筑物的，以此为界并让出管理范围，余下的港堤列入划界范围；三是通江河道没有涵闸等水工建筑物的，选取入江口向上500 m为管理界限；四是按照港堤历史管理权限，结合目前实际管理现状，确定管理界限。

2.3 “蓝线”与“管理范围线”两线并图

2014年，南京市开展了长江南京河段桩埋设工程，河道蓝线不仅是水行政主管部门依法行政，指导河道建设和管理的重要依据，也是工程建设用地定界的重要依据。河道蓝线明确了河道中心线、河口线、河道保护控制线位置以及河道水系保护控制界线，将为今后河道治理管理保护和沿河区域开发规划提供基础依据。因此，在此次划定试点工作中，在蓝线桩基础上将划界桩与蓝线桩两桩合一，并结合界桩、管理设施标识标牌等，形成了一张图展现，提升了河道管理的信息化水平，既方便了河道管理，也为与国土、规划等部门沟通对接提供了方便。

3 试点工作中的几点思考

3.1 划界和确权的关系

由于各种历史原因及现有规划用地情况，对河道堤防管理范围内土地（水域、滩地、堤身及护堤地）全部实现确权的工作难度较大，根据本次长江南京河段河道确权工作目标和国土部门的土地管理要求，确权工程范围以长江堤防占压地为主，确权土地的性质为水工建筑用地。因此，利用现有长江河道堤防土地确权资料，通过划界工作图，复核现有确权成果，统计本次应确权范围及工程量，按国土管理要求地籍信息化，成果处理后与国土部门共享数据信息成果[3]。

3.2 划界和防洪责任的关系

《中华人民共和国防汛条例》规定：河道管理机构和其他防洪工程管理单位可以结合平时的管理任务，组织本单位的防汛抢险队伍，作为紧急抢险的骨干力量。河道管理范围划界之后，责任范围将更加明确，职责更加清晰，河道管理机构的防洪职责将实行分级管理、条块结合、以块为主[4]。在汛期，河道等水工程管理单位必须按照规定对水工程进行巡查，长江堤防及河道管理范围内是重点巡查对象，一旦发现影响防洪安全的行为或险情，应立即采取抢护措施，并及时向防汛指挥部和上级主管部门报告。

3.3 划界和权责的关系

由于长江南京河段岸线较长，堤防现状也较为复杂，存在着岸线水行政执法手段单一、执行力量薄弱、管理效果不明显等问题。因此，在河道管理范围划定完成之后，职能部门权属及执法范围明确，在河道依法管理和打击水事违法案件中效果显著。河道管理是保障人民生活、生产安全的民生工程，河道确权划界是工程顺利实施的有效保证，同时可以使相关部门准确界定管理范围，科学规划，实现河道堤防管理工作的规范化、法制化，使河道发挥最大的综合效益，只有这样才能更好地保障长江南京段河道的健康与稳定[5]。

4 结语

当前，在南京长江大堤上不仅可以清楚地看到一个个界牌和界桩，而且能清晰地看到各类告示牌，不仅知道了长江河道管理范围界限，而且还知道在长江大堤管理范围内什么是禁止的行为，什么是限制的行为，什么是允许的行为等，长江南京河段河道管理范围确权划界工作已初见成效。