南京市河道蓝线划定初探

管桂玲，束文杰，刘小轩，张 晖，邢少佳

（1.南京市水利规划设计院股份有限公司，江苏 南京 210022；2.南京市水务局，江苏 南京 210036）

水是生命之源，河道则是城市血脉。近些年，随着经济社会的迅速发展，城市开发建设进度加快，越来越多的河道水系纳入到城市建设规划范围内，建设用地与河道的矛盾日益加剧。资料表明，1978年江苏省水域面积为17748 km2，约占国土面积的17.5%，到2000年，衰减为16432 km2，约占全省国土面积的16.11%，与1978年相比，减少1316 km2，衰减率达7.4%。南京市境内江河湖泊遍布，水域面积也呈现不断减少趋势，现状水面占全市总面积11.4%，其城市建设大部分沿长江、秦淮河、滁河等江河分布，根据城市规划，未来沿江河将会出现更多的城市区和工业区。与此同时，河道水质总体不乐观，劣Ⅴ类水河道占比高；城市河流生态系统退化，水体生态服务和自净功能减弱甚至丧失。无论在功能上还是形象上，城市河道水质现状与新时期国家及江苏提出的要求还有较大差距。为了加强对河道的保护与管理，实现水安全有效保障、水资源永续利用、水环境整洁优美、水生态系统健康、水文化传承弘扬的目标，开展南京市河道蓝线划定工作是必要且急迫的[1-2]。根据相关法律法规和技术标准规范，结合南京市现有规划及实际，文章对南京市河道蓝线的划定进行研究。

1 南京市河道基本情况

南京位于长江下游中部地区，跨江而踞，北连辽阔的淮河平原，东接富饶的太湖水网，南望逶迤的皖南山区，行政区域土地总面积为6587.02 km2。南京地貌特征属宁镇扬丘陵地区，低山、丘陵约占全市总面积的64.5%，沿江、河、湖岸是平原圩区，河湖、圩洲、山丘相互交错，山、水、城、林一体。

南京市境内有长江、淮河、太湖三大水系。长江水系又可进一步细分为长江南京段干流水系、滁河水系、秦淮河水系、水阳江水系。南京市6条水系范围内共有主要河道116条（45条纳入江苏省骨干河道目录），其中干流4条，即长江南京段干流、滁河干流、秦淮河干流、水阳江干流；滁河和秦淮河干流分洪河道6条，即滁河干流的驷马山河、朱家山河、马汊河、岳子河、划子口河，秦淮河干流的秦淮新河；1级支流河道72条，2级支流河道31条。水域面积约占国土面积4%左右，具有防洪、供水、航运、养殖和维护生态平衡等多种功能，对保障南京市经济社会可持续发展和满足人民群众生产生活需要等有着不可替代的重要作用。

2 蓝线的定义及划定原则

2.1 定义

南京市河道蓝线主要是指江、河、湖、库等地表水体（以下统称河道）为保障防汛减灾、实现水资源保护与高效利用、改善水环境并维持水生态健康、提升城市功能的地域控制界线，一般包括河道中心线、河道上口线以及河道保护控制线[3-4]。河道蓝线具有刚性约束力，是实施河道及涉河工程建设和保护的依据。

2.2 划定原则

河道蓝线的划定是一项系统性较强的工作，它不仅要统筹考虑河道功能定位、资源保护与城市发展需求，也要统筹协调上位规划与城市其他要素的相关要求[5]。因此，南京市河道蓝线划定原则包括以下几点：

（1）符合水法律法规、国家有关技术标准规范的适应性原则。蓝线的划定应遵循法律法规等相关要求，以对河道蓝线范围内进行的各种活动和行为进行约束，实施强制性管制和保护。

（2）遵循上位城市规划、水利规划要求的协调性原则。对南京而言，南京市河道蓝线的划定既要符合长江、滁河以及秦淮河等流域的水利规划、各区水利规划等，也要符合南京市城市规划。按照相关要求，合理确定河道蓝线，在保证安全的前提下减少两岸占地，避免与现有基础设施的冲突，充分体现河道服务社会的基本功能。

（3）坚持科学性、合理性、可行性相统一的原则。统筹考虑河流水系的完整性、协调性、安全性和功能性[6]，河道蓝线的划定一方面应尽量考虑现状的水系生态系统，充分以现状河道走向为基础，尊重水体流动自然规律，另一方面，应考虑现代社会人与水的和谐关系，使河道的环境效益、社会效益、经济效益达到较好的集合。

3 河道蓝线的划定方法

3.1 划定依据

划定依据主要包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《江苏省水利工程管理条例》《江苏省湖泊保护条例》《江苏省水库管理条例》《南京市防洪堤保护管理条例》《南京市水利工程管理和保护办法》《南京城市总体规划》《南京城市防洪规划》及其他相关规划及规范。

3.2 划定过程

（1）河道现状摸底，为蓝线划定的基础。对河道防洪、排涝、引调水、水资源、水环境、河床及堤防工程、工程管理保护、沿岸土地开发利用、相关规划等基本情况进行调查，分析存在的问题。

（2）河道功能定位，为蓝线划定的前提。河道功能包括防洪排涝、供水、灌溉、航运、景观等。依据有关法律法规、标准规范、流域及区域规划等，论证河道规模，确定河道功能，为蓝线划定提供依据。

（3）河道保护目标，为蓝线划定的标准。在确定河道功能的基础上，制定出河道保护的明确指标，如防洪标准、航道等级、水质标准等。

（4）河道蓝线划定。根据河道不同的保护目标，分别确定出不同的城市用地控制范围与界线，对各相关用地控制范围和界线进行叠加，遵循划定原则，进行综合和修正，划定出河道蓝线。

3.3 划定技术要素

（1）平面控制要素

河道蓝线平面控制主要包括河道中心线、河道上口线以及河道保护控制线。

河道中心线主要是用于明确河道的走向和位置的一条虚拟的线，可作为控制的基准线。

河道上口线是河流等水域与陆域之间的边界，也是堤防等水利工程对水域进行约束的边界。一般情况下，对堤防及河岸位置已经明确的，以规划的防洪堤迎水侧堤肩线、防洪墙迎水侧墙顶线为准；无堤段为高岗地的以河岸迎水侧坡顶线为准，无堤段为自然山体的以设计洪水位或历史最高洪水位为准。对堤防及河岸未确定的，要进行分析论证，确定堤防加固标准或河口宽度。

河道保护控制线在某种程度上是基于未来规划条件下河道保护与周边建设开发之间的边界，是为保障河道正常发挥功能而确定的河道保护和用地控制的地域界线，应参照相关法律法规确定的河道管理范围而确定。河道岸线、堤防、护堤地、防汛通道、沿河及拦河闸站及其管理房等要纳入保护控制线内。河道保护控制线最终以与河道上口线的距离来表达，以便于与城市规划衔接。城镇段以规划堤脚外5 m控制，并提出建筑退让距离要求，退让距离不小于法定河道管理范围；非城镇段以法定河道管理范围确定保护控制线。无堤段指河道两岸地势高于设计洪水位，不需要建设堤防进行防洪的河段，包括自然山体段和高地段，按河道上口线外延12 m控制。

（2）立面控制要素

河道蓝线立面控制要素主要是河道断面。河道断面可根据水利相关规划要求的过水能力来确定，一般由河底与河口高程、河底宽度、河道边坡等因素构成。

（3）河道附属工程控制要素

河道附属工程控制要素主要为泵站、水闸及其管理房等河道工程的附属工程。它们是河道工程密不可分的一部分，是保障河道工程正常发挥效益的关键性工程。

4 蓝线划定存在问题与对策

4.1 存在问题

（1）违法侵占水域现象多。随着经济社会发展和城市化进程加快，擅自填埋水域作为建设用地、休闲景观等时有发生，导致水域面积大幅度下降。长江南京段沿岸各类工厂企业密布，部分厂房临江而建；秦淮河贯穿老城区，很多住宅小区依河而建，河道管理保护范围侵占殆尽，跨河桥梁管线数目众多，阻水严重；滁河贯穿六合中心城区，部分河段堤后土地被建设用地侵占，堤后预留用地不能满足有关涉水规划的需求等。

（2）南京市现有条例、办法等所明确的河道管理线范围比较笼统，城市规划部门对河道管理范围理解参差不齐，相关城市规划与水系规划存在不一致性，如地块开发建设规划保留的水系与水系规划有一定差距。

4.2 对策措施

（1）制定《南京市河道蓝线管理办法》，使南京市河道蓝线管理有法可依，对不符合蓝线要求，影响防汛抢险、除涝排水、水源保护以及城市河道景观的建（构）筑物及其他设施，应当限期整改或者拆除。

（2）促进蓝线落实在城市规划六线库中，蓝线只有进入城市规划六线库，才能真正发挥其规划控制功能，保护城市河道水系安全、畅通、生态、美观。

（3）建立蓝线管制信息管理系统，更好保存、及时更新蓝线数据成果并有效地应用于日常城市用地规划许可业务和管理工作中，实现城市蓝线保护与控制的规范化、信息化和标准化管理。

5 结语

河道蓝线是妥善处理建设用地与河道关系的重要方式，也是实施河道综合治理、加强河道管理与保护综合执法的刚性依据。南京市河道蓝线划定是加强南京市河湖管理的基础，更是推进落实“河长制”、实现河道长效管理的有效保障。文章提出南京市河道蓝线划定原则、方法、存在问题与解决对策，以期科学划定南京市河道蓝线，规范河道岸线利用行为，保障河道水系顺利发挥应有功能，对满足社会经济发展及人民生产生活需要具有重要的现实意义。