美国企业年金制度的经验、教训与启示——以401(K)计划为例

李 瑶 柏正杰

(兰州财经大学经济学院，甘肃兰州，730020)

根据国际通用标准[注]根据1982年《维也纳老龄问题国际行动计划》认定，60岁及以上老年人口超过10%，意味着该国进入老龄化社会。来判断，我国在21世纪初期便已步入老龄化社会。养老保险是满足退休员工对晚年美好生活向往的重要资金来源，而我国三支柱养老保险体系自建立以来，一直处于第一支柱一支独大、第二支柱企业年金发展缓慢、第三支柱个人储蓄性养老保险基本空白的局面。[1]随着我国人口老龄化速度的日益加快，以社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险已经不堪重负，基本养老金收不抵支的省份逐年增加，国家面临着更加严峻的养老金支付压力。在这种形势下，进一步优化我国的养老保险体系，积极发挥企业年金支柱作用，是提高企业员工养老金待遇水平及完善中国养老金制度既现实又急迫的选择。

我国企业年金发展至今依然存在着基金规模小、覆盖范围窄和替代率水平低等问题，与企业年金相关的税收优惠政策和监管体制也存在着很大的优化空间。反观世界上最早建立起企业年金制度的美国，在过去40年中实现了企业年金的快速发展，401(K)计划成为美国最受欢迎的私人养老金计划。21世纪伊始，涌现出了一些关注我国企业年金发展的学者，[2][3]其中有的学者也关注到了美国企业年金的发展，[4]但是以美国401(K)计划作为研究对象的文章较少，且已有文章多关注401(K)计划的发展历程，[5]缺乏对最新发展现状的介绍。本文较为详细地介绍了美国401(K)计划的发展现状，在总结相关经验教训的基础上，以期形成有益于我国企业年金制度发展的借鉴与启示。

一、美国401(K)计划的政策演进历程

美国现行养老金体系经过40年的发展，逐渐形成了多层次、复杂的“三支柱”格局。“第一支柱”社会保障计划涵盖了老年保障、遗属和残障保障等多种社会福利和社会保险，是美国为全社会提供的最基本的养老保障。“第三支柱”个人储蓄养老保险涵盖了个人退休账户和商业养老保险。“第二支柱”是由公共部门职业养老金计划和私营养老金计划组成的职业养老金，其中公共部门职业养老金计划由政府出资，具有福利性质，是联邦政府、州政府和地方政府及非营利机构为其雇员提供的养老金计划。而私营养老金计划是由雇主出资，具有自愿性质，是营利性企业为保障雇员退休生活而建立的企业年金计划，其中401(K)计划最受欢迎。

(一)401(K)计划初建时期(1974—1981年)

为提升雇员的晚年收入水平，1974年美国通过了《雇员退休收入保障法案》，其中部分条款对DC养老金计划进行修订，为401(K)计划的出台打下了基础。1978年，美国《国内税收法》新增第401条K项条款，明确规定通过税收优惠政策鼓励雇主设立退休金计划，401(K)计划由此诞生。1981年，美国国税局规定了401(K)条款的解释性纲要，增加了401(K)计划的实用性。条款规定，雇员可以使用常规工资缴费，并享受税收优惠。由此，雇员自愿将常规工资收入的一定百分比投入到雇主发起设立的养老金计划中。为充分发挥401(K)计划的税收优惠作用，国税局制定了非歧视性原则以避免雇主设立的退休金成为高收入人群的群体福利。

(二)401(K)计划缓慢成长时期(1982—1995年)

20世纪80年代初到90年代中期，401(K)计划被大部分企业雇主视为对传统DB计划的重要补充。该时期美国法律政策和监管环境对401(K)计划的发展产生了一定的阻碍作用。1982年通过的《税收公平和财政责任法案》大幅度消减DC养老金计划中的雇主和雇员的年度缴费上限额，要求总缴费额不得超过3万美元。1983年，美国国会废除免税政策，要求所有雇员的缴费均需纳税。1984年，美国财政部曾提议废除第401条K项条款，但最终并未获得通过。1986年的《税收改革法案》再次明确雇主和雇员缴费上限不超过3万美元，有效期长达17年，同时首次单独明确规定每个雇员税前收入缴费上限额为7000美元。该时期经济政策环境状况导致401(K)计划发展缓慢。

(三)401(K)计划迅速发展时期(1996—2005年)

这一时期，美国企业年金的法律监管环境得到了进一步改善。1996年美国国会颁布《中小企业就业保护法案》，刺激了中小企业的发展。1998年，美国国税局规定允许401(K)计划对新加入的雇员实行自动加入，并在2000年允许该计划对现有雇员实行自动加入，这在一定程度上提高了企业年金的覆盖面。2001年《经济增长与税收减缓妥协法案》的通过推动了401(K)计划的迅速发展。该法案的新规定包括逐渐放松雇员参与401(K)计划的缴费限额，推行追加缴费制度，逐步增加雇员参加DC计划的最高缴费上限，创建TEE型税收优惠账户等。该法案于2006年正式实施，进一步发挥出税收优惠对401(K)计划的杠杆作用。

(四)401(K)计划新发展时期(2006年至今)

2006年《养老金保护法案》的颁布迎来了401(K)计划的新发展时期。法案在加大税收优惠力度的同时，提出了一些新的规定。法案再次明确提出，鼓励雇主对新雇员和已经加入计划的合格雇员实行自动加入，只要雇员不明确提出自动退出计划，将自动加入年金计划。同时该法案致力于打破各地劳动法的阻碍，为雇主提供法律保护，以推动自动加入机制的运用。此外，法案还设计了“合格自动缴费安排”，规定雇员自动加入后，如果没有选择缴费率，将按照默认缴费率缴费，并要求雇主适当匹配缴费或对所有参与者提供固定比例的缴费率。法案还规定，如果雇员未明确做出投资决定，其资产将自动投资于合格的默认投资组合，雇主投资于默认投资组合可免除受托责任。“合格自动缴费安排”于2008年生效，运行10年以来，美国根据经济发展现状不断对其进行修改，2013年通过的《SAFE退休法案》提出，取消401(K)计划自动合格默认缴费率最高10%的上限，以增加退休储蓄。[6]

二、美国401(K)计划的运行现状

(一)基金规模和覆盖范围

截至2017年12月31日，401(K)计划拥有5.3万亿美元的资产，占美国28.2万亿美元退休市场的近1/5，相较于2012年，该计划资产规模在5年内实现了近51%的增长。[7]如图1所示，总体来看，1991—2017年，401(K)计划资产规模从0.4万亿美元增长至5.28万亿美元，年均增长率高达10.43%，除了受2008年全球金融危机影响而出现明显跌落，该计划的资产规模基本保持了较为快速地增长，很好地实现了基金积累。此外，1996年、2006年和2013年相关法案的颁布都有效地刺激了企业与雇员的参与积极性。从账户余额与雇员年龄的关系来看(如图2所示)，随着年龄的增长，参加该计划的工薪家庭中，401(K)个人账户平均余额呈增长趋势，其中2016年45～54岁年龄组个人账户平均余额是35～44岁年龄组账户平均余额的2.4倍，55～64岁年龄组个人账户平均余额是45～54岁年龄组账户平均余额的1.4倍。另外，401(K)账户平均余额也极大地受到雇员任期的影响。2015年末的数据显示：有2～5年任期的40岁参与者，401(K)计划账户平均余额为3.5万美元；而超过30年任期的60岁参与者，401(K)计划平均账户余额为28万美元。[8]

资料来源：US Department of Labor,Private Pension Plan Bulletin Historical Tables and Graphs.

说明：样本不包括没有工作的家庭和只有个人退休账户的家庭。

在过去的30年里，401(K)计划已经成为美国退休计划中最受欢迎的私人部门雇主赞助计划。该计划数量已经从建立初期的1.73万个上升到2013年的52.7万个，计划积极参与者从1984年的752.6万人逐渐上升到2013年的6449.5万人，年均增长率为8.07%。[9]

(二)基金投资范围和投资收益

美国401(K)计划的投资对象主要分为七类：股票基金、生命周期基金、非生命周期平衡基金、债券基金、货币基金、担保投资契约或稳定价值基金和公司股票。参与人账户余额的资产分配情况因401(K)参与人年龄不同而有很大差异。根据ICI调查数据显示(见表1)，到2015年底，平均而言，20多岁的参与者中有接近80%的401(K)资产投资于股票(股票基金、公司股票和平衡基金的股本部分)，而60多岁的参与者中只有55%的401(K)资产投资于股票。[10]

表1 2015年不同年龄段参与者401(K)账户资产配置情况

数据来源：Investment Company Institute,"The Economics of Providing 401(K)Plans:Services,Fees and Expenses 2015".

401(K)资产主要通过共同基金的形式投资于资本市场，截至2018年3月底，68%的401(K)资产以共同基金形式被持有。[11]美国较为成熟的资本市场环境和较低的共同基金托管费用给401(K)计划带来了较高的收益回报。美国劳工部数据显示，1994—2013年401(K)计划平均投资收益率为7.1%，2009-2013年计划平均投资收益率为12.5%。[12]401(K)计划的投资虽然短期内有所波动，但长期来看能很好地实现基金的保值增值。

(三)“自动加入”机制的引入和“合格默认投资工具”

“自动加入”机制是指雇员在没有向雇主提交退出年金制度申请的情况下，被默认为已经自动加入了计划。“自动加入”机制极大提高了中小企业的年金参与率，对新员工加入年金计划起到了很大的促进作用。自2006年《养老金保护法案》明确提出一系列鼓励“自动加入”的政策以来，很多401(K)计划都引入了“自动加入”机制。2007年实行自动加入的401(K)计划比例达到了36%，而到2015年则达到了61.7%。

在投资选择权方面，美国现行的是“有限”放开投资选择权模式，雇员在一定的“养老金产品”范围内进行自由选择，这种措施极大优化了不同年龄个体的资产配置情况。目前，401(K)计划平均提供超过20种投资选择，投资者可以建立一个多元的投资组合，以满足他们的投资需求。美国曾经实行的是“无限”放开投资选择权模式，但因为很多雇员不会根据自己的年龄和风险偏好进行有效的资产配置，导致资产常常暴露在极大的风险之下。2006年美国通过的《养老金保护法案》实行了“有限放开”的改良模式，有效降低了投资风险。

《养老金保护法案》规定雇主发起年金计划时必须要提供“合格默认投资工具”，否则将其视为违法。美国的“合格默认投资工具”包括生命周期基金、平衡基金、管理型账户等。生命周期基金日益受到雇员的青睐，401(K)计划或其他退休计划的参与者只需选择一个与其退休日最为接近、风险最为匹配的产品即可，剩余的工作交给投资经理来完成。经过20多年的发展，生命周期基金的规模不断加速扩张，2002年为150亿美元，2010年和2015年则分别达到了3400亿美元和11350亿美元。2005—2016年，提供生命周期基金的计划的占比和选择生命周期基金的雇员比例都呈现出较快的增长趋势。其中，提供生命周期基金的计划占比从28%上升至92%，基本实现了生命周期基金的全面覆盖；而选择生命周期基金的雇员比例则从5%激增至72%，基本保持了27.4%的年均增长率(如图3所示)。此外，ICI调查数据也显示，这一时段中，不同年龄组选择生命周期基金作为401(K)计划投资对象的比例呈现相似的增长趋势(如图4所示)。

数据来源：Vanguard(2017).

资料来源：ICI.401(K) Plan Asset Allocation,Account Balances and Loan Activity in 2015.

(四)税收优惠政策

美国DC型养老金计划的税收优惠主要包括两种模式：EET型和TEE型(又称罗斯账户)。雇员可以根据自身情况选择税收优惠模式，且两个账户在一定情况下可以相互转换。目前美国企业年金计划的税收优惠政策虽仍以EET模式为主，但自2006年开始，TEE模式逐渐被引入到企业年金计划中来，成为与EET模式并存的另外一种税优政策选择。两者主要在存入方式上有所不同，EET型在税前存入，待雇员领取时缴税，TEE型在税后存入，领取时不再缴税，二者具体对比情况如表2所示。

表2 EET型和TEE型税收优惠政策对比

资料来源：作者自行整理。

美国企业年金的税收优惠政策处于较高的立法层面且十分明确。1942年首次提出EET型税优模式的《收入法》，1978年允许私人企业和部分非营利性组织为雇员发起的可以进行税收递延养老金计划的《国内收入法》，以及2006年对401(K)计划影响较大的《养老金保护法案》，都极大促进了美国年金计划的发展。

美国企业年金的税收优惠政策设置了最高缴费限额，充分考虑了公平问题。2018年美国法律允许的最高缴费额为18500美元，年满50岁可以增加至24500美元。为了保障养老金尽可能被用于退休生活，美国政府对提前领取或过度积累均加征附加税。可以申领养老金的正常年龄为59.5～70.5岁，一般早于59.5岁或晚于70.5岁开始申领养老金均会受到税收惩罚。低收入或伤残等老年困难群体在领取养老金时可申请老年或伤残退税处理。

(五)监管体制

美国企业年金监管体制是建立在《社会保障法》和《国内税收法》两部联邦级法律基础之上的监管体系，根据《社会保障法》规定，企业年金的监管体制由美国劳工部、财政部下设的国家税务局和养老金待遇担保公司组成。[13]劳工部处于监管的核心地位，负责对各参与主体的监督，可以直接干预对企业年金造成重大影响的重大事件。财政部下设的国家税务局负责税收优惠政策的落实及财税监管职能的执行。养老金待遇担保公司负责DB型养老金计划的监管与补偿。各个监管部门之间权责明确、各有侧重、通力配合，对 401(K)计划的发展起到了良好的促进作用。

在企业年金基金投资运营方面，美国采取的是“审慎人”监管模式。对企业年金的投资组合没有太多限制，主要通过严格的法律约束和制定企业年金运营机构的准入制度进行监管，不限制投资组合中资产的份额和比例。

三、美国企业年金制度的经验与教训

401(K)计划在美国是私营企业雇员的热门选择，是一种行之有效的退休储蓄方式。雇员看重的是401(K)计划中利于其储蓄和规划的特点，比如雇主缴款、自动注册、税收待遇和提供包括生命周期基金在内的各种投资选择。[14]我们在借鉴成功经验的同时也要吸取美国企业年金制度在设立之初的教训，取其精华，去其糟粕，少走弯路，以便更好地应对人口老龄化和财政可持续性问题给我国养老方面造成的压力。

(一)美国企业年金制度的经验

首先，401(K)计划的成功离不开各参与主体的协调配合。雇员、雇主、政府、服务提供者、资产管理者等各个主体对401(K)计划的建立和完善都起到了促进作用。美国政府部门利用法律手段促进和完善监管环境、设计401(K)计划和提供问题解决方案，劳工部、财政部、证监会及国税局等各部门职责明确、各司其职。雇主为了吸引和留住人才，不断创新制度设计，“自动加入”机制和生命周期基金的运用较好地适应了劳动力市场的变动。此外，雇主还为雇员提供专业化的金融交易服务和定期提供账户信息，有效地避免了投资不当行为，并提高了雇员的责任意识。正是这些主体通力配合、勇担责任的行为促进了美国企业年金的良好发展。

其次，401(K)计划的便携性和透明性是美国企业年金制度得以发展的有力支撑。在企业年金转移方面，401(K)计划所具有的便携性和透明性提高了企业年金的参与率。参与401(K)计划的雇员在离职时可以按照个人意愿及需求自由处置账户资产，雇员可以在账户之间自由转移甚至可以将账户资金提取出来。便携性的特点吸引了更多年轻的和流动性大的劳动者的加入。401(K)计划还具有极大的透明性，雇员可在一年内多次获得与账户相关的对账单，并可清楚地看到账户余额的变动情况。

第三，专业型的监管模式和审慎人基金投资运营模式有利于企业年金的发展。美国建立的是专业型的监管模式，与我国集合型的模式相比，专业型监管模式各部门分工明确，权责清晰，能充分提高监管效率。审慎人规则鼓励市场充分竞争，避免了政府的强制干预，资产组合的多样性在保证收益的前提下有效地降低了风险。

(二)美国企业年金制度的教训

第一，在引入“自动加入”机制时应该警惕一些可能出现的问题。首先，在很多职业养老金计划中，“自动加入”制度只适用于新雇员，而不适用于已有的雇员；其次，较低的默认缴费率，导致了缴费率不升反降的情况发生。默认缴款水平通常设置为3%，或者更低，只有不到40%的雇员在默认缴款中自动升级，许多雇员的缴费率还停留在最低等级上。[15]这样导致雇员即使加入进来,年金替代率也较低，缺乏吸引力。对于这些问题，美国正在采取政策加以解决，但是新近采取的政策效果还有待实践检验。因此我国在引入这一制度时要注意新老雇员之间制度的衔接问题，出台相应的政策时也要把老雇员考虑进内，以免引起新的制度不公。在设置企业年金的缴费率时，要鼓励风险承受能力较高的员工选择较高的缴费率，并给予适当的鼓励，以免引起企业年金替代率降低情况的发生。

第二，美国在制度设计之初采取的是无限放开投资选择权的模式，但很多雇员不具备根据自身风险承受能力进行资产配置的能力，导致退休资产暴露在极大的风险之下。之后通过改革有限放开个人选择权，由具备专业知识的人员进行设计，雇员只需在专业人员设计好的合格默认工具之中进行选择，极大地提高了资产配置效率。我国在放开个人投资选择权时，需结合我国目前企业年金市场的运营环境，采取渐进式放开政策，实行有限放开的方式。并且应该严格把关“合格默认投资工具”的质量，避免有些员工将自己的基金暴露在极大的风险之中。另外，个人投资选择权的实施应该简单、透明和易操作，从而减少制度成本。

第三，美国对企业年金的税收优惠政策经历了鼓励、限制、鼓励的过程。限制性的政策一度引起401(K)计划的停滞不前。虽然税收优惠政策的制定和美国当时的经济环境有关，但是历史数据表明，加大税收优惠力度能很好地促进企业年金的发展。美国现在采取的是雇主缴费额在雇员工资的15%以内可以进行税前列支，雇员缴费在上限以内的部分可以进行免税。我国采取的规定是雇主和雇员合计缴费不能超过员工工资总额的12%，其中企业税收优惠为工资总额的5%，员工税收优惠为工资总额的4%。由此可见，我国虽然跟美国一样都在实施EET型税收优惠模式，但是税收优惠刺激远远不及美国。低缴费率和税收优惠刺激不足导致我国企业年金基金规模小，难以担当起第二支柱的重任。此外，我国相较于美国没有明确的税收优惠政策细则，因而雇主没有明确的依据去执行年金制度。

四、启示与建议

经过以上对美国企业年金制度中最受欢迎的401(K)计划的介绍和分析，结合我国企业年金制度目前存在的问题，本文提出以下建议以期促进我国企业年金制度的发展。

(一)引入“自动加入”机制，有限放开个人投资选择权

根据美国的经验启示，引入“自动加入”机制可以降低雇员作出决定的复杂性，从而提高参与率。规模效应降低运营成本，将进一步促进企业年金的发展。另外，我国机关事业单位的职工几乎都参与了职业年金制度，等于变相地实行了“自动加入”机制，如果目前不对企业年金进行相应的改革，势必会造成“制度的不公平”，从而再次激起机关事业单位群体和企业群体之间的矛盾。

在我国现有的投资模式中，不同风险偏好和不同年龄的人群加入的是相同的年金计划，导致了全体员工享受着比较低的养老金收益水平。可借鉴美国现行的“有限放开投资选择权”模式，让雇员在一定的“养老金产品”范围内自由选择，以保证自动加入人群企业年金基金的保值增值。我国应采取渐进式有限放开的模式，为员工提供标准化的投资选项，让员工在有限的选项中进行选择，防止无限放开导致年金安全性受到危害的情况的发生。

(二)引入生命周期基金

生命周期基金持有多元化的股票和债券组合，可根据员工年龄的增长自动进行投资的再平衡。我国企业年金引入生命周期基金，可以解决以下问题：

首先，可以解决年金基金短线投资的问题。考核机制导致管理人变更频繁，其管理的资产也随之变现或者更名过户，难以做出有效的长期资产配置和投资安排，还带来了一定的转换成本。生命周期基金根据员工一生的风险承受能力进行资产配置，通过长线投资提高基金投资收益率。

其次，可以满足员工多元化的投资需求。生命周期基金根据每个人所处的年龄段进行资产配置，年轻时股票等风险收益较大的资产配置比例较高，年老时货币基金等稳定性较强的资产配置比例较高，从而实现了员工在不同年龄不同风险承受能力下的投资收益最大化。

第三，促进资本市场的稳定。企业年金基金资金规模巨大且来源稳定，以生命周期基金为主的投资模式不但有利于机构投资者的发展，还将促进资本市场的健康发展。

(三)完善税收优惠政策

完善我国企业年金的税收优惠政策，可以从以下三个方面入手：

其一，提升企业年金税收优惠政策的立法层次。国家应该适时颁布关于企业年金税收优惠政策的法律法规，以规范企业年金制度的发展，实现税收优惠政策对企业年金的激励作用。

其二，完善税收优惠政策的过渡性措施。过渡性措施应该跟随新政策一起出台，解除历史缴费人群的后顾之忧。在设计过渡性措施时，应该保证措施的可操作性和公平性，不能因为新政策的出台损害另一部分员工的利益。

其三，在税收优惠政策模式方面，建立TEE模式。雇员可以根据自身收入情况和对未来税率的判断，在前端征税和后端征税之间进行选择。多样化的税收优惠模式可以吸引更多的雇员加入年金计划中来，对于提高企业年金的参与率具有很大的帮助。

(四)完善企业年金监管机制

可以通过以下四个方面来完善我国企业年金的监管机制：

其一，明确各监管部门的职责与范围，使各监管部门各负其责，互相配合，形成权责明确的监管体系。建立独立的覆盖企业年金运作全流程的监管机构，银保监会、证监会进行联合监管，明确划分各管理机构的职责权限，使各管理机构协调运作，提高运行效率。

其二，建立透明的信息披露制度。该制度使员工可以随时查询个人账户余额和投资收益率情况。托管机构要及时向企业披露企业年金的投资运营情况，预防代理风险。

其三，培养管理运营企业年金的专业人员。建立起监管框架之后，要加强机构和队伍建设，定期对监管人员进行培训，提高监管水平。可设置从业人员准入门槛，提高从业人员职业素养。

其四，建立混合型投资监管模式。虽然美国监管模式相较于我国具有极大的优势，但是不容忽视的是，我国的资本市场还不完善，目前还不具备实行审慎人监管模式的基础条件。一味地模仿将使我国企业年金暴露在极大的风险当中，不利于企业年金基金运营的稳定。在借鉴这一监管体系时，一定要根据我国的实际情况，出台过渡性的措施，渐进式地优化我国企业年金的监管模式。