美国公路PPP项目典型案例分析及启示

文 / 周兰萍 宋 茜

私人部门参与公路和桥梁等交通基础设施建设在美国已有较久的历史，但由于受到国家政策和法规的限制，美国的基础设施建设尤其是公路建设资金来源在很长一段时间仍主要依靠以燃油税为主的联邦信托基金等财政资金。随着社会经济的发展对交通运输领域基础设施需求的增加和财政资金缺口的增大，从20世纪八、九十年代开始，美国的联邦政府及各州政府陆续颁布为基础设施建设提供灵活融资方式的各种法案，使得PPP模式在美国得以广泛、持续地开展和推进。尽管我国与美国的经济发展水平、法律体制、政治文化环境等各方面都有所差异，但美国在交通基础设施方面推行PPP项目时间较久，其间积累的一些经验和开创的独特的思路和理念对我国PPP的发展仍有较强的借鉴和启示作用。

一、美国交通基础设施领域发展现状及PPP模式特点

（一）美国交通基础设施发展现状

美国虽然是当今世界最为发达的经济体，但其交通基础设施的建设水平和质量却远远落后于其他发达国家。

（1）建设资金来源单一。长期以来，美国交通基础设施建设的主要资金来源是燃油税收入为主的财政资金，虽然其间为了弥补资金缺口而多次调高该税率，但由于通货膨胀导致货币购买力的下降、车辆燃料利用率的不断提高及美国公民总体行车里程的大幅减少，使得该部分收入难以维持日益扩大的基建支出水平。

（2）交通基础设施年久失修、老化严重。这在海陆空三个空间维度均有明显体现：公路养护不足、桥梁结构存在缺陷、铁路运输能力薄弱、公交系统落后，机场设施破旧且航班准点率较低，港口设施配备不足且严重老化。根据美国道路和交通运输建设者协会统计，目前美国大约有56000座桥梁有“结构缺陷”，而每天车辆穿过这些桥梁的次数高达1.85亿次，超过2/3的道路急需维修或翻新①详见“华尔街见闻”《PPP也可以救美国？》，载于https://wallstreetcn.com/articles/3023742。最后访问日期：2018年2月24日。。

（3）交通设施运行效率低下，增加了资源成本和公民出行的时间成本。据统计，高速公路拥堵造成的燃油和时间浪费让美国人每年付出了超过1000亿美元的成本。

（二）美国交通基础设施领域PPP模式运作特点

（1）联邦层面无专门的PPP法律，但州层面可结合实际情况探索制订特定法案。由于美国是联邦制国家，各州和地方政府拥有较大的自治权。联邦法律在为各州实施PPP提供基本指导的同时，在具体PPP推行的过程中各州和地方政府可以根据联邦对其所划分的权利结合项目自身的特点和需求采取不同的PPP模式独立推进，各州通过立法赋予公共部门和私营部门合作的法律权利。

（2）政府为PPP项目提供的融资机制较多且较为灵活。美国政府自上世纪90年代开始陆续颁布各种法案，提高私人部门参与PPP项目的积极性。如1991年《多式联运陆路运输和公平法案》开启非州际公路的收费，允许政府使用联邦资金与州政府资金或私人部门资金相结合用于非州际公路；1998年的《交通基础设施融资和创新法案》规定由美国运输部直接向合格项目的私人部门或国家出资人提供贷款或贷款担保，使得大规模交通运输PPP项目可以据此享受联邦政府提供的优惠利率信贷支持；2005年的《安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案：留给使用者的财产》授权大规模资金用于资助公路、公路安全和公共交通项目，也开始允许州际高速公路收费用于公路养护或新建公路，允许发行上限为150亿美元的私营性质债券为PPP项目融资等②来源于微信公众号“PPP知乎”2016-8-12发布的《PPP模式在美国基础设施领域的应用》，作者翁燕珍。。这些法案都为私人部门和其他非联邦资金参与交通基础设施项目提供了更多的融资方式，增加了私人部门参与PPP项目的积极性。

（3）美国国内PPP项目主要由各种非政府组织和机构推动。不同于我国的PPP项目主要由国家部委推动、并以政府发起为主的现状，美国并没有一个全国性的统一推动PPP的政府机构，推动PPP项目的主体主要有美国PPP理事会、市长商业理事会等非营利、非党派组织，提供有关PPP的咨询与培训，消除PPP实施过程中的障碍，通过各种案例宣传和推广PPP。也有美国运输部下属的联邦公路管理局通过提供技术和资金支持州和地方政府对公路进行设计、建设和维护。

二、结合案例分析美国交通基础设施PPP的创新点

（一）伊利诺斯电子通行收费公路PPP项目③“I-PASS Public-Private Partnerships for Illinois Tollway”，载 https://www.ncppp.org/resources/case-studies/transportation-infrastructure/i-pass-public-private-partnerships-for-illinois-tollway/。

1．项目概况

伊利诺斯收费公路上卡车通行量占13%左右，其占用的两倍于轿车的车道空间加重了该条道路高峰期道路拥堵情况。为缓解高峰期的拥堵状况，公共部门采取了一系列举措，包括推行电子收费系统、提供交通出行信息、引导大型运输车辆错峰出行等。但这些举措均会产生相应的推广和公共服务成本，为此，该项目由公共部门与不同的私营部门合作伙伴（零售商、新闻广播商、运输服务供应商及开发商）开展合作，从而通过商业合作在不增加公路及公路使用者额外负担的情况下，为公共部门创造了约700万美元的总价值，而在过去10年里，这一数字仅为大约50万美元。由于本项目在融资营销和广告方面的创新性，本项目获得了2005年NCPPP创新奖。

2．项目的主要合作内容

本项目的创新性合作关系主要体现在：

（1）在整个交通系统中，特殊的I-PASS专用车道允许车辆以高速公路的速度行驶。由于I-PASS系统是收费公路最有效的缓解拥堵工具，它的使用也提高了用户体验。但由于这种I-PASS电子通行应答设备有一定推广和安装成本，为不额外增加公众负担，本项目与知名食品零售商店合作，该商店在收费公路沿线分布网点较多，且大多数公路乘客都会光顾。作为被本项目选择的电子通行应答器的唯一零售商，该商店对此不仅不收取任何费用，同时还提供了包括I-PASS充值卡销售在内的其他服务，减少了收费公路流程检查所需的管理成本。这种零售伙伴关系推动伊利诺斯收费公路成为全国电子收费利用率最高的地方。

（2）与新闻广播商即当地电视台合作，将伊利诺斯收费公路上120个道路沿线摄像头的独家使用权作为回报，电视台为该收费公路提供价值200万美元的直播广告服务及交通警报服务，在乘车用户与通行车辆司机之间建立畅通的信息沟通机制，促使双方作出省时高效的通勤决策。同时，利用电视台的影响力，通过各种商业赞助活动免费为收费公路进行宣传推广。

（3）与交通运输服务部门即当地交通运输管理局区域公共汽车部门合作，达成政府间协议，允许交通服务部门进入收费公路的无线电塔空间换取公共汽车上的广告展示权，为电子通行收费进行各种积极、正面性宣传，提高公众对电子收费举措的认知度。

3．项目启示录

本项目获得成功的核心亮点是，为缓解公路拥堵状况，为公众出行提供更为高效和高质量的服务体验，政府方采取了一系列行之有效的商业化手段，为政府提高公共服务供给效率节约了成本，创造了额外价值。

（1）找到问题症结，善用价格策略。政府方发现了导致道路服务效率低下的核心要素即卡车在高峰时段的出行造成了占用道路面积及降低路面通行速度，从而加剧了道路拥堵状况。为此，从商用卡车司机最为关注的物流运输成本（通行费用及通行时间）入手，利用市场定价规则，为卡车出行提供专门的拥堵定价措施。此举一方面实现了峰谷时段交通流量的错配，实现资源的优化配置，另一方面可以增加公路各个时段的固定车流量，通过减少交通闲置时间，增加了公路的收费收入。

（2）运用商业思维，广泛开展互惠合作。该项目公共部门整合各行业资源，通过与不同领域的合作伙伴以资源互换的方式建立互利共赢的伙伴关系，在为更多乘客和司机提供优质的用户体验的同时，节约了提供公共服务的成本，消除了公众对新公共政策实施的消极反对情绪，有助于公共政策的顺利推广和实施。

（二）美国马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建项目④“MASSACHUSETTS ROUTE 3 NORTH PROJECT”，载 https://www.ncppp.org/resources/case-studies/transportation-infrastructure/massachusettsroute-3-north-project/。

1．项目概况

该项目是马萨诸塞州首个采用PPP模式的公路项目，该州为此进行了特别立法。通过1999年的特别立法，州公路局获得了创新项目融资和交付方式的权力，包括：①为项目安排长期免税融资；②可与社会资本方签订特许经营合同，授予特许经营权，以将项目开发为设计一建造一运营一维护（DBOM）模式；③与社会资本方对公路沿线进行联合开发，并共享收益。在政府缺乏改善公路资金的情况下，上述措施对推进这个价值85亿美元的项目有着相当重要的意义。但可惜的是，本项目最终因政府方和社会资本在合作中缺乏灵活性和协调性，最终导致项目延期，项目在建成后，运营部分并未按合作意向继续进行。

2．项目的主要合作内容

（1）项目的工程建设部分。修复连接马萨诸塞州伯灵顿95/128干线到新罕布什尔州边界的21英里路段；由4车道拓宽为6车道，另外增加10英尺宽的路肩；重建公路沿线47座已经损坏且需要拓宽的桥梁；改造13个交叉路口，以提高公路的承载量，同时将配套设施升级；建造停车换乘设施；在公路沿线安装光纤电缆，以满足州公路局的通信需求。

（2）项目投融资部分。首先，社会资本方组建了“项目特殊目的载体”来为项目融资。这是一家非盈利机构，按照美国国税局相关规则，发行了为期30年的免税债券，用于支付项目施工阶段的设计、建造和维护费用，由州政府利用与年度支付计划关联的预算拨款进行偿付。

同时，投资人为增强项目的融资能力，还安排了由“项目特殊目的载体”为债券购买保险，使债券被惠誉和标准普尔评为AAA级，从而降低了债券成本；由社会资本方担任项目风险的共同保险人等一系列举措。

（3）项目收益来源部分。除州政府按支付计划安排预算资金进行支付外，双方还约定了经营收益共享机制，以进一步激励投资人增加商业化经营手段，例如：服务区的建设和转租；公路沿线多余的地下光缆的出租；公路航空业务权的租赁。

3．项目启示录

马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建项目虽然在实际执行过程中因诸多原因而导致项目合作失败，但本项目带给我们的正面经验和负面教训仍值得总结和深思。

（1）从正面经验来讲，本项目在融资方案及运营方案中体现了诸多亮点。

首先，在融资方面，项目团队运用当地政府的特殊免税债券法案，通过对融资载体、项目收益来源、偿债主体、增信措施、资金管理等关键融资要素的合理化安排，最终以项目融资形式获得了足额的建设资金。本项目中以保险方式作为增信手段，由业内权威的第三方信用评级机构给出极高的债券评级等一系列举措，都为项目获得较低的融资成本、节约财务费用打下了坚实的基础。

其次，在收益机制设计方面，本项目的收益来源设计也可圈可点。作为一条免费通行的道路，项目主要的收益来源于政府的财政资金支付。但同时，政府部门还在项目合作期内设计了包括沿线联合开发、服务区租赁、多余地下光缆租赁、公路航空业务租赁等方面的多元化经营权。这些综合经营权的授予，属于政府为本项目提供的一种资源补偿。既有利于增强本项目对社会资本吸引力和发挥社会资本的商业优势，也有利于政府部门与投资人在合作过程中共享收益。

（2）从负面教训来讲，本项目的失败教训值得我们反思。

首先，工期风险导致投资人损失巨大。在本项目中，政府方负责为项目取得各种许可证，保留项目所需财产的征用权。投资人负责根据项目设计完成后发生的变化，为政府方提供修改原有许可证的申请文件。但由于政府和投资人在项目范围、成本和进度上产生分歧，尤其是在协商合同具体条款时产生分歧又未能及时解决，导致项目进度被迫放缓。申请财产征用权所需时间比预计的要长，这在一定程度上导致了项目完工时间的延迟。最终项目完工工期延迟了近3年时间。经估算，仅工期违约金一项，投资人即需支付380万美元，约占项目总成本的1%。

其次，项目管理协调风险造成政企之间合作难以为继。本项目是政企双方首次从传统DBB模式转变为PPP模式，是项目交付模式的一大创新。但负责该项目的政府方最初没有既定的采购及合同管理流程或手册可参考，难以在流程上确保投资人遵守合同。针对这一问题，政府方聘请了高水平的设计和建造团队负责监督工作。但是投资人对新的交付模式的经验不足，对合同要求承担的更大责任也不熟悉。因此，降低了该项目的合作效率，加剧了双方的不信任感，进而造成合作失败。若这些问题能在项目实施之前在文件中进行明确规定，政府方和社会资本方就能理解彼此的期望，也能了解项目成本和时间调整问题所允许的灵活度，也许就不会因为管理协调方面存在的巨大障碍而导致引发合作冲突。

再次，经营权无法实现导致投资人预期收益落空。投资人为本项目建设资金落实了3.85亿美元的建设资金，又在其后的建设过程中承担了巨大的违约损失和建设成本增加的风险，原本希望借助这些权利以获取利润，弥补项目成本，并与承包商分享这些权利以激励其工作。但在项目实施过程中，投资人一直无法获得政府立法授予的私人开发权利，使得其投资收益预期落空，也更难以调动承包商配合工作的积极性。

三、对中国交通基础设施PPP发展的启示

要重视政府和投资人之间的长期合作机制的建立，注重解决PPP模式与传统工程交付模式的区别和衔接性问题，借助专业团队的力量，着力解决工程管理过程中的协调机制问题，减少因项目边界不清、推诿扯皮、风险识别不完备等造成的项目失败风险。

重视项目全生命周期的融资安排，设置灵活的融资机制。项目融资成功与否直接决定着项目的成败，在当前我国PPP项目的实践中，建设期的项目融资安排主要通过银行贷款方式落实，过去还曾以“明股实债”等方式加大资本金投资杠杆。但随着中央防控金融风险的监管要求不断加强，未来滥用融资杠杆的融资方式将受到严格管控。但融资作为PPP项目落地的关键环节，仍需要不断探索拓宽融资渠道的方式。随着我国法律政策环境的日趋成熟和PPP项目合作双方契约意识的增强，希望可以探索企业债券融资、专项债券融资等新的融资方式，并结合商业保险、信用体系建设等相关领域的发展，为PPP项目丰富融资手段、增加增信措施创造更有利的政策和金融环境。

借助商业思维，拓展使用者付费来源不足项目的经营性收入来源。在近几年已落地的PPP项目中，绝大部分项目完全依靠或主要依靠政府财政付费获得项目收益，从而造成了政府财政支出的沉重负担。在“一般公共预算支出责任10%”的红线不得突破的前提下，财政部已作出“审慎开展纯政府付费类项目”的指导意见。而在交通基础设施类PPP项目中，大量的国省道公路项目因国家已取消二级以下公路收费，因此面临后续财政资金难以为继、纯政府付费项目难以操作的困境。

在捆绑经营性资源时，注重合规性与可行性。就捆绑经营性资源问题，目前我国也有不乏使用者付费来源的非经营性项目出于缓解政府的支付压力等原因，往往采用捆绑商业开发的方式与PPP项目打包运作。预计未来在我国的很多交通基础设施PPP项目中也将不断探索“公路+沿线土地开发”打包实施的模式。但正如马塞诸塞州3号公路投资人所遭遇的问题一样，采用这种经营权捆绑的方式实施PPP时，在设计项目交易结构的过程中，应关注本国法律对此种捆绑开发的具体法律环境，包括经营开发权的授予风险、待开发土地的获取风险等，以免因土地开发权与PPP投资权不能同时落实导致项目预期收益落空，导致项目合作失败。