从单向信任到双向互信：新时代国家治理进程中地方政府与公众的信任机制探究

向良云 杨筱

摘要：传统统治与管理模式下地方政府与公众的单向信任及由此导致的双方互信的断裂往往形成常态下精英政治与犬儒政治、非常态下威权政治与街头政治并存的两极化趋势，成为当前地方治理的最大掣肘。因此，在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化进程中迫切需要实现地方政府与公众认知的理性转变、建立共同认可的行为规则体系、强化双方互动互信的实践积累、搭建双方互动的平台，构建起与地方治理内在要求相契合的双向互信机制，以提高地方治理的能力和水平。

关键词：地方治理；治理现代化；地方政府；互信机制

中图分类号：D67文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）12-0049-05

作者简介：向良云（1980-），男，湖北巴东人，湖北大学政法与公共管理学院副教授，硕士生导师，研究方向：公共危机与应急管理、社会治理；杨筱（1995-），女，湖北兴山人，湖北大学政法与公共管理学院行政管理硕士研究生，研究方向：公共危机与应急管理、社会治理。推进国家治理体系和治理能力现代化已成为当前中国特色社会主义新时代全面深化改革的总目标，地方治理作为国家治理的重要构成部分，具有基础性的支撑作用。在完善地方治理制度体系、转变治理方式、重塑治理结构的同时，更需要在对传统单向度政府信任进行充分反思的基础上，重建地方政府与公众的双向互信机制，建立彼此互动协作的良性关系，提高地方治理的质量、能力和水平。

一、地方政府与公众的单向信任：传统统治与管理模式下政府信任的逻辑

地方政府与公众的关系在本质上是一种信任关系而不仅仅是一种契约关系，信任是“在社会关系和社会系统中产生并维持团结的整合机制”[1]，同时也是保证政治系统有序运转的维持机制。理论界一般从公众的规范性预期和对政府评价的关联性角度理解政府信任，而将其界定为“公民对政府或政治系统将运作产生出与他们的期待相一致的结果的信念或信心”[2]，形成以对政治共同体、政治制度和政治价值信任为“内核”，以对公共政策、政治组织和政治行动者信任为“保护带”的结构序列[3]。在实践中则表现为公众对政府及其工作人员作出的认可、满意等肯定性评价以及随之采取的配合、服从和支持行动。基于政府本位的立场，理论和实践关注的焦点大多集中于如何增强公众对政府的信任或政府如何通过提高管理的绩效、改善自身的形象或影响公众的认识情感来持续地获取公众的信任，增强自身的合法性和公信力。至于政府是否信任公众则似乎仅具有学理意义，甚至只是一个“矫情”的理论问题而被“理性”地排除在视野之外。

这种单向度的政府信任逻辑事实上内生并适应于传统社会的统治与管理模式之中，统治模式下政治与行政浑然一体，在居于主导的庞大统治集团和处于附属地位的羸弱社会之间形成的是“牧羊人与羊”的“主奴关系”。借助高度集中的专断权力、强有力的社会控制、严格的惩罚制度以及宗教神学、习俗信仰、意识形态等精神控制，政府获得公众无条件甚至是盲目的信任和支持。管理模式下的政府行政雖然具有了相对的独立性但却成为了一个由官僚专家专属的极具复杂性的职业领域，正如威尔逊曾警告的：“对政府日常工作细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害。”[4]15囿于知识、信息、能力的缺陷，公众不得不保持理性的无知，因此也被视为消极、冷漠、被动的平庸低能之辈和无组织的乌合之众，处于公共行政领域的边缘地带而不得不高度依赖于政府，“我们的需要和利益越来越依赖它的正常运行，信任变成了我们应对晦暗环境的一个不可缺少的策略”[5]，两者的隔离与不平等成为了必然。

无论是主观意愿还是客观情势使然，公众对政府的单向信任和依赖都是如此的“理所当然”和无可避免，也由此成为了长久以来处理政府与社会公众关系固定的思维模式。这种政府信任在关系上表现为单向性，即政府信任的主体为民众，民众为施信方；被信任的客体为政府，政府为受信方，在政府信任关系中居于主导地位[6]，公众往往寄希望于贤能超群的官员所主导的政府体系能够体察社会需求，积极回应并满足公众的期望，政府却无须承担对公众双向信任的义务。与之相对应的，这种单向度信任在属性上主要作为增进统治和管理的合法性并获取社会公众服从的工具而存在。

二、地方政府与公众互信的断裂：新时代地方治理的掣肘

现代社会中，传统统治与管理模式所暗含的高度趋同的社会利益、公道正义的政府角色、理性无知的公众等基本假设得到了根本性颠覆，地方政府与公众单向度信任的思想主流和实践模式随之陷入公共伦理与公共治理的双重危机之中而成为新时代地方治理的掣肘。随着社会力量的不断成长、自主意识和权利意识的不断增强，地方政府与公众长期以来互信的断裂导致两者逐渐成为两个分别按照各自逻辑风格和运行规则自由行动的并行系统，诸多公共领域经常性地陷入紧张关系之中，最终形成地方治理中常态下的精英政治与犬儒政治以及非常态下威权政治与街头政治并存的两极化趋势。

地方政府往往以完成上级交办的任务为中心形成封闭或半封闭系统，采取具有明确“手段—目标”链的“理性组织化行动”，这种理性根植于组织内既定的等级链条和制度规则，它“在本质上倾向于处理问题的行为而不是解决问题的行为”，“与社会价值之间的差异就在于情感与做事、信念、随意、情感主义与专才、制度化与非人情化”[7]。完成上级的“政治化任务”以获取政治或经济的激励成为地方政府的行为逻辑和明确目标，更为核心但却相对模糊的公共价值则在很大程度上被边缘化了，从而导致公共目标的置换与身份的倒置。作为社会利益的权威分配者，出于对政绩的渴望或私利的追求，地方政府化身为独立的“自利性”利益主体甚至直接与民争利；作为公共服务的提供者，将公众视为服务的被动接受者而多以“内输入”的方式自主决定服务的重心、类型、数量和质量；作为权威信息的发布者，常常语焉不详，避重就轻，却因此指责公众的“不明事理”“不明真相”。加之监督机制的缺位为行政权力的张扬和异化提供了“合理化”的理由和空间，不断消解着地方政府的权威。而在突然爆发社会冲突或群体性事件的非常态环境下，为尽快平息事态，地方政府则往往变得极度敏感而迅速将其上升到政治的高度，在“好人不闹事，闹事没好人”的逻辑下，参与群众被界定为麻烦的制造者、地方发展大局的破坏者或社会和谐稳定的不利因素，动辄加以简单化、绝对化地强力压制，形成非常态下的威权政治状态。地方政府与公众互信的缺失导致部分政府官员在事实上成为凌驾于公众之上，并从心理界限、身份分野、生活方式等方面都与之日渐疏离的特殊群体，且在其看来是如此的理所当然。

与政府的“理性”行动不同，公众的认知和行动更多依赖于与地方政府互动实践中的亲身经历、替代性经验以及在此基础上形成的政治效能感、对政府及其官员的印象判断等非理性因素。地方行政人员粗暴执法、官商勾结、寻租腐败、道德败坏等经常见诸各类媒体的负面新闻，以及与政府打交道过程中部分官员的蛮横、冷漠、回应迟缓的经历都不断建构起对地方政府及其官员的负面社会印象，形成“原型沉淀——持续强化的集体记忆——信任预期的路径锁定”完整的地方政府失信链条[8]，在日积月累中最终带来常态的犬儒主义和非常态的街头政治两种极端的行为模式。由于对地方政府信任度的降低、政治效能感的低下，公眾往往不会，或很少会选择制度化的渠道向政府表达诉求，无奈和无助往往成为公众主要的社会心态，发牢骚、抱怨等各种方式的戏谑调侃和网络空间中贬低一切、批判一切的“电子化的仇恨”成为常见的发泄方式。现代犬儒主义由此成为多数社会公众常态的政治态度、思维习惯和行为方式，“由于相信个人根本没有能力来改变现存的世界或社会现实，现代犬儒主义就把对现有秩序的不满转化为一种不拒绝的理解，转变为一种无可奈何的不反抗的清醒，甚至是一种不认同的接受。”[9]然而在一定导火索的唤醒和刺激作用下，这种情绪往往呈现出井喷式的集中爆发，转而诉诸于各类群体性事件的街头行动，形成非常态下的街头政治。

由此，地方政府与公众两个本应水乳交融的角色却在实践中彼此分离，渐行渐远，玛格利特认为，“政府是不可信的，这种认知结论不仅仅是政府失信的标志，也是政府不信任守法公民的证据。”[10]更重要的是，这种互信的断裂将随时间的推移和实践的积累而不断地强化。地方政府对公众的不信任以及由此采取的对公众常态政治参与的忽视和非常态政治参与的压制将加剧公众对政府更深程度的疏远和不信任，而公众常态下的犬儒主义和非常态下的街头行动同时进一步强化了政府官员对于公众无知、冷漠、非理性，甚至是“刁民”或“暴民”的印象判断而更为排斥。最终在“政府决策——民众抗议——政策破产”的常见决策模式中带来公共资源的极度浪费和政府权威的不断削弱，地方政府经常采用的运动式维稳方式在付出巨大成本的同时却陷入了“越维越不稳”的“内卷化”泥沼。

三、新时代地方治理中地方政府与公众双向互信机制的构建

（一）地方政府与公众的双向互信：新时代地方治理的内在要求

提升地方治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化是超越地方政府与公众二元对立、张力极化的传统单向度思维，重塑两者间良性互动、协同共治等新颖关系的思想革命。“必须进行一次哥白尼式的革命，改变视角和观点。这一革命将围绕关系的思想展开。……明天的治理再也不能忽视了关系，而是应将关系放到制度设计的中心位置。”[11]国家与地方治理在本质上是民主的而不是行政中心的，传统政府将由凌驾于社会之上的万能统治者“矮化”为与公众具有平等地位的主体，公众也不再囿于自我利益中心而扮演起撕裂社会政治体系的角色，从公共领域的旁观者变为积极的参与者，双方处于开放的系统之中，形成相互信任、相互依赖与相互合作的伙伴关系。实现治理目标依赖的不再是传统以政府为单一主体的、封闭或半封闭式的、单向度自上而下的管制和命令，而是地方政府与公众围绕社会公共问题或公共事务所采用的对话、协商、谈判、妥协、价值认同等集体行动的方式，彼此的互信则是其中的基本前提。作为治理模式下地方政府与公众新型关系的状态描述，这种互信将表现为政府与公众之间互为主客体、互相对等的关系性结构：在内容上既包括对各自素质、能力、责任心、公共精神等个体特征的信任，也包括对互动合作过程中的制度信任；在形式上既包括公众对地方政府的认同和合理期待，从而在行为上自觉地服从配合和积极参与；也包含地方政府对公众的信心，相信公众能够按照政府的预期和要求，理性表达利益诉求并且有能力在公共治理过程中发挥积极作用，从而制度化地纳入公众参与合作和自主行动。这种相互的期待和信任本为政府信任概念的应有之义，构成国家治理体系中政府与公众互动的理想应然情景，也是国家和地方治理的内在要求。

（二）构建地方政府与公众双向互信机制的路径

信任既是对于政府管理者的道德要求，也是对于公众的要求，“政治因利益冲突和认同冲突而与其他类型的社会关系不同，所以仅仅是社会关系转变为政治关系的事实就足以使信任的特殊条件成为问题。”[12]地方政府与公众互信的断裂不能情绪化地简单归结为单方的责任，这种互信机制的修补和重构也“不可能是一个简单的单边过程，即仅从被信任方面采取行动，而信任只是相对被动地观察并评估被信任者的信任修复努力。相反，在修复过程中，信任者和被信任者都扮演着重要角色”[13]，需要双方持久的共同努力。

1.认知层面：实现地方政府与公众彼此认知的理性转变。信任的产生在主观上与主体的认知、情感、态度等心理因素密切相关，信任关系的建立在根本上来自于对彼此的理性期望和恰当的认知。地方政府与公众首先需要在实现认知理性转变的基础上主动给予彼此的信任，这种信任的给予是创造信任的前提，并形成自我实现的预期，被信任者也才能随之产生足够的动机、责任和道德理性，最后使得这种相互的信任关系得以持续地维系。作为地方政府而言，需要对地方治理的复杂性、对自身资源和能力的缺陷以及角色定位形成理性客观的认知，政府不再是“万能”和“永远正确”的，需要在与公众的通力合作过程中才能有效治理愈来愈复杂的公共事务。同时，现代社会中的公众不仅密切关注与自身相关的公共事务，而且具有参与的能力、素质、智慧和热情。“人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共政策是由那些掌握权力、声称代表公共利益但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的……在今天，除非公民参与的要求得到政策制定者的充分尊重，否则，如果大多数公众对公共政策过程十分冷淡，麻木不仁甚至是极力反对的，那么政府的政策制定会被证明是毫无意义的。”[4]1公众同样需要改变自身对于地方政府的过度期望、对政府形象的认知偏差以及所形成的刻板印象。我们不能自相矛盾地一方面要求地方政府在规模、权力和职能方面必须是有限的，同时又要求它满足自身的一切需求。地方政府在客观上并不可能对所有公众争相输入的局部的、零散的甚至是相互冲突的诉求做出全面、积极的回应。同时我们也不能用个别地方政府、个别官员的行为来取代对地方政府体系和全体地方政府官员群体的认知判断，更应该看到其长期以来为解决诸如此类的问题而做出的持续努力以及业已取得的成效。地方政府与公众并非天然的对立，相反却存在着广泛的利益契合空间，也只有两者的协作共治才能真正增进和维护公共利益，这既是地方政府的价值，也是公众持久的期待。

2.制度层面：建立地方政府与公众共同认可的行为规则体系。新时代地方治理中良性的互动、互信是地方政府与公众共同的义务，这种义务的持续履行需要以双方认可并执行的制度规则为基础。规定明确且具有延续性的制度安排能够通过对互信关系的制度化确认提供稳定的、有保障的特殊预期，将彼此的行为纳入到可预期的制度化轨道，形成合作参与的有序性和规律性。正如托克维尔所说，“一个缺乏法治、行为难测、专断而随意的政府，必然是一个缺乏人民信任的政府”[14]，缺乏规则意识、不遵从行为规则、随意行动的公众同样难以获得政府的信任。因而需要构建严密的规则体系，依法确认公众在地方治理中的自主行动权和参与地方治理的制度化渠道，设定地方政府和社会公众在地方治理中的行为边界、程序和方式，构建起有限但却有效的法治型地方政府，培育起社会公众基本的公共精神和规则意识，形成地方治理的整体合力。这种制度互信关系的建立关键在于制度本身是否值得信任且能够被广泛接受，因而尤其需要强调的是，制度规则的制定并不能仅仅来自于外在的供给与强制执行，也需要纳入社会力量的广泛参与，只有得到各方共同认可的制度规则才能在各方行动中得到自觉的遵守和执行。同时这种基于信任的判断也取决于对制度规则坚定性、一致性的预期，因此，更重要的在于规则必须得到一以贯之的遵从和执行，避免实践中对地方政府及其工作人员监督惩罚的不力或庇护，由于民意的裹挟而出现的无原则的妥协、退让或是对极少数违法分子的过度宽容，最终形成错误的预期，带来不良的示范效应。

3.行为层面：强化地方政府与公众互动互信的实践积累。信任在彼此互动的框架和实践中产生，是合作过程中多次动态博弈的结果，回应才有互动，互动才有互信。地方政府与公众互信机制的功能正在于维系彼此持续、动态的互动并在这一个过程中得到不断建构和强化，累积起更高程度和水准的互惠、信任以及更为和谐的关系。日常公共管理和社会生活中对政治效能、制度绩效、个体素养等的体验，对特定事件或事项的合作经历和经验，经由媒介所传递的各种信息都将成为彼此之间互信关系建立的主要来源和基础，并在双方不断的互动与认知过程中实现动态转化和意义建构，这种地方政府与公众交流互动的积累性后果将极大程度上决定着相互信任的水平而最终实现良性的循环，这也正是普特南所强调的社会资本生产性特性的体现。事实上，公众与地方政府互动实践中的负面经历不仅对直接当事人产生“直接性影响”，还会产生更为广泛的“传播性影响”甚至是“归因性影响”[15]。相反，地方政府在与公众良性的合作治理实践中能够更为深切地体会公众的利益诉求，更为全面了解公众参与的目的、能力和积极性，更好地采纳公众输入的意见并转化为现实的管理行动，积极予以回应，政府及其官员便不再是公众心目中“高高在上、腐败浪费的、不能依赖”的形象代表者；作为公众而言，则可以在参与行动中了解并认可政府官员，提高对政府决策的认同，从而以宽容之心、服从之态自觉配合与执行政府政策，公众便也不再是官员所认为的那般囿于自身利益、“利己、短视、难缠、不理性”的麻烦制造者。当然，这将是一个长期的实践过程，依赖于政府日常管理过程中德性的修养、管理方式的改进、管理理念的转变、管理形象的重塑、管理水平的提高以及公众在日常行动中更为积极、主动、制度化的参与等方面的点滴积累。

4.平台的搭建：完善地方政府与公众互动的载体。客观而言，地方政府与公众必然具有各自不同的利益追求、思维方式和行动逻辑，即使在公众群体内部也会存在着多元化利益的差异，甚至是矛盾和冲突。然而，“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的”[16]，形成的决策也更易于得到普遍的认可。因而需要搭建起一个平等的各方共同参与、自由对话、互动、谈判和协商的沟通交流平台作为沟通的桥梁，形成私人领域与公权力量中的张力场。作为政治系统的“共振板”和社会问题的“传感器”，它“不仅觉察和辨认出问题，而且令人信服地、富有影响地使问题成为讨论议题，提供解决问题的建议”[17]。以此为载体，在相互的对话、平等的协商过程中修正对彼此认知判断的偏差，共同调节社会利益关系，明晰政府权力与公众权利的同源和互补性，寻求彼此的利益共同点和互惠空间。即使存在着利益的分歧，但也能让各方了解并理解分歧的理由而非仅仅是行政权力的单方面决定，因而也就能够超越个人或个体利益的局限，实现共同利益的最大化，同时增进地方政府与公众的互信。对于彼此行为的不确定性是信任关系形成的最大障碍，因此这种互动平台最为基础性的条件在于实现信息的公开和透明，能够获知有关对方动机、能力的充分信息，这是决定地方政府与公众相互信任水平的关键变量。信息的开放和自由流通能够使得参与各方预期彼此的行为和策略，制约和减少互动合作过程中的机会主义行为和道德风险，有效缓解参与各方的有限理性。因而在合作治理过程中需要充分利用大数据时代的管理技术、方式和思维，通过各种正式或非正式的渠道实现信息的公开化。政务公开、信息透明是取信于民之道，基于政府与公众在获取信息资源的不对等地位，需要地方政府更多承担起公共信息公开的职责和功能，改变当前信息垄断、“瞒、捂、拖”的现象，以及仅有公开的信息却不规范、不全面的现状，完善信息发布的制度化和可操作化，提高政府管理与决策的透明度，使得公众能够全面了解政府的运行规则、决策过程、组织架构，消解政府在公众心中的“神秘感”，以此成就理性的公民并弥补地方政府与公众之间的信任鸿沟。

参考文献：

[1]Baber，B.The Logic and Limits of Trust.New Brunswick[M].New Jersey： Rutgers University Press，1983∶21.

[2]汪鑫.中国社会转型中的政治信任及实现途径[J].山东社会科学，2012（6）.

[3]上官酒瑞，程竹汝.政治信任的结构序列及其现实启示[J].江苏社会科学，2011（5）.

[4]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].中国人民大学出版社，2005.

[5]彼得·斯托姆普卡.信任：一种社会学理论[M].中华书局，2005∶17.

[6]刘建平，周云. 政府信任的概念、影响因素、变化机制与作用[J]. 广东社会科学， 2017（6）.

[7]戴维·H.罗森布鲁姆.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].中国人民大学出版社，2002∶477-478.

[8]刘力锐.无形的信任链： 论政府信任失灵的传导效应[J].政治学研究， 2018（1）.

[9]孔明安.犬儒主义为什么是一种意识形态？[J].现代哲学，2012（4）.

[10]Levi Margaret.A State of Trust.In Trust and Governance[M]. New York：Russell Sage Foundation，1998∶77-101.

[11]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命[M].三联书店，2005∶11.

[12]马克·E.沃伦.民主与信任[M].华夏出版社，2004∶256-257.

[13]Kim.P H， Dirks.K T， Cooper.C D. The repair of trust： A dynamic bilateral perspective and multi-level conceptualization[J].Academy of Management Review，2009，34（ 3）∶401-422.

[14]覃敏健.“強国家、大社会”：现代国家构建之理想状态[J].长白学刊，2010（1）.

[15]高勇.权益受损对政府信任的影响机制分析[J].北京社会科学， 2017（9）.

[16]毛里西奥·帕瑟琳·登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角[M].中央编译出版社，2006∶139.

[17]哈马贝斯.在事实与规范之间[M].生活·读书·新知三联书店，2003∶445.

【责任编辑：张晓妍】