低影响开发雨水系统项目基于PPP+EPC运行模式的创新研究

冯 森

(太原市城乡管理委员会排水管理处,山西 太原 030006)

1 PPP模式和EPC模式概述

1.1 PPP模式概述

根据世界银行的表述,PPP模式是基于私营组织和政府部门之间就特定公共服务项目和资金资产投入之间的权利义务关系而达成了一项时间较长的长期协议,一般而言,私营组织需要承担更大的责任和义务,因此,也就需要承担更大的风险。基于世界银行的定义,结合我国城市基础设施建设的实际特点,发展改革委员会更为详细的对PPP模式进行了定义,为了提升政府公共服务产品的供给能力和提高供给效率,通过特许经营、股权合作和购买服务的融合方式,政府部门与社会资本构建利益共享、风险分担的一种长期合作的模式,所以,在这样的定义之下,PPP通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

1.2 EPC模式概述

EPC模式,根据其英文缩写的意思,顾名思义,就是设计、采购和建造等全过程承包的一种工程管理运营模式。在我国通行的EPC模式中,EPC模式有这样的一些特点:第一,建设的一方将工程承包给总承包商之后,只与其签订合同,即使总承包商再将部分的工程进行分包,分包商也不与建设方进行合同的签订,总承包商承担全部责任,而分承包商承担连带责任；第二,在合同履行过程,建设方给予总承包商更多的管理运行权限,不会对工程进行过多的干涉管理；第三,总承包商是工程项目的第一负责人,因此对工程的整个过程负责,并承担各个过程中出现的各类风险。

2 PPP+EPC运行模式的风险及难点

2.1 项目定义的定位模糊

在特定项目的实施中,招投标的初期阶段,对于大多数的项目完成后权利人而言,他们只能给出预期的功能性目标和设计的标准,本以为风险转移到了项目的承包方,但是,由于权利人对设计的准确性负责,并且不应随意变更,若由于这些内容不合理或出现遗漏而造成投资增加、工期延长,这些风险皆由后期的权利人承担。

2.2 施工质量的监督方面容易出现问题

PPP+EPC模式中的项目完成后使用的权利人对于项目本身的设计和质量把控能力较弱,缺少更加严格细致的第三方同步监督,因此验收时除去结构性设施、构筑物的质量外,还需实施按效付费的机制,定期考评并结合效果按阶段付费。并且,采用PPP+EPC模式进行低影响开发雨水项目的建设,涉及多领域、多专业,技术复杂、管理难度大,对承包商的要求较高,若承包商选择不当,业主在建设过程中更换承包商,将产生大量损失。目前,相对于欧美发达国家而言,我国能够在完整产业链从事低影响开发雨水系统建设的企业较少,选择难度较大。

3 PPP+EPC模式的优势

PPP的优势就在于能够更大范围的在全社会进行社会资本的融资,因此,势必缓解政府财政投入的压力,同时,能够为社会组织带来发展机遇,提供更多的市场竞争发展平台。当PPP运营模式和EPC模式进行很好的融合时,具备设计、采购、施工、运营等综合业务能力的企业在实际项目中可以对一系列业务进行打包,提升管理效能和加快项目的施工进度,从而在一定程度可以让从事此类项目的社会组织能够获得更多收益。所以,“PPP+EPC”组合模式运用在低影响开发项目建设时,具有以下的一些优势：

第一,能够最大程度的避免在各项工程的施工过程中出现各自为政和碎片化管理的状况。从低影响开发技术上讲,流域或排水分区是实现从源头——中途——末端、场地内外雨水全过程管理的载体,其间项目的竖向设计、衔接设计与景观设计以一个实施主体来建设,便于统筹工作,围绕相应的径流总量、径流污染控制指标来统筹设计,避免不必要的工作协调,能够做到统一设计、统一建设和统一运行。比如,在广西省南宁市的那考河流域治理工程中,涉及了十多个子工程项目,包括河道整治工程、河道截污工程、河道补水工程、黑臭水体的治理、沿岸景观工程、海绵城市示范工程和信息监控工程等,在投入了将近十二亿,经过了不到两年时间的治理,已经初步形成了“山水相依、城水相融、人水相亲”的绿色循环生态格局,得到了业内专业人士和广大市民的首肯和赞扬,也是习近平社会主义建设新时期“五位一体”战略布局的典型成功典范,值得其他城市在给排水系统升级改造工程中进行合理的借鉴。

第二,流域或排水分区打包运作的形式更有利于项目的监测评估考核,便于划清责任权属。采用“PPP+EPC”组合模式进行低影响开发项目的建设,将相关的系列工程进行了总的承包处理,政府只需要对第一承包人进行问责,不存在施工单位之间进行相互扯皮和责任推诿的问题。对于总的承包方而言,一般都是国内实力雄厚和资质级别较高的施工组织,它们为了自身的社会信誉和后期的发展前景,必然会竭尽全力的进行施工全过程的精心运作。再者,因为后期还要较长时间的责任风险承担和第三方的定期评估审核监督,使得施工方在建设过程中就会更加的细微谨慎。比如,在广西省南宁市的那考河流域治理工程协议签署中,政府和社会资本方签署了十年的协议,除过两年的施工建设期之外,工程建成的后续八年仍然由其进行风险和责任的承担,政府聘请第三方按照此前确定的水质、水量、防洪等考核指标体系对项目定期监测考核,并且,按效果按季度付费,如果存在问题则随时追责。