云贵川地区农业供给侧改革视阈下的精准扶贫问题研究

沈聪燕，王锐兰

（东华大学，上海 200051）

云贵川地区多是山区，并且大部分地区是高寒山区，交通不便，想要推动农业现代化，必须找准自己的独特之处。目前可以考虑以推进农业供给侧改革为出路引导云贵川地区“小、精、特”农业的发展；以精准扶贫带动农业产业的精准脱贫，从而实现贫困人口的精准退出。精准扶贫是一个系统、复杂的过程，倡导在云贵川地区发展“小、精、特”产业，以精准扶贫打造云贵川农业精品的生产，既能与当地生态环境和谐共生，又能打造自己的口碑品牌。

1 农业供给侧改革与精准扶贫的缘起

《全国农业现代化规划（2016—2020年）》出台，表明了未来5年农业供给侧改革的主要目标，2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，聚焦农业供给侧结构性改革，突出强调着力提质增效，优化产品产业结构；着力绿色安全，增强农业发展新动能；着力新产业新业态，拓展农业发展空间[1]。在2016年年底的中央经济工作会议中，再次明确2017年是推进供给侧结构性改革的深化之年，农业供给侧结构性改革将继续积极推进。2013年11月，习近平总书记在湘西调研时强调，扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫[2]。

2 云贵川地区农业发展基本概况

2015年，云南省农林牧渔业总产值达到了3 383.09亿元，占当年地区生产总值的24.84%；2015年，贵州省农林牧渔业总产值达到了2 738.67亿元，占当年地区生产总值的26.1%；2015年，四川省农林牧渔业总产值达到了6 377.84亿元，占当年地区生产总值的21.2%[3]。从以上数据可以看出，农业总产值占当地生产总值的的比重较大，尤其是在偏远的山区，农业依旧是当地的主导产业。

总体来看，云贵川地区的农业发展和政策执行呈现出以下几个特点。

2.1 耕地质量差

虽然云贵川地区有着丰富的自然资源和独特的气候条件，但是地形崎岖、交通不便、环境封闭以及信息和商品流通严重阻塞。

2.2 劳动力流失以及劳动力人口素质低下

大部分年轻劳动力选择外出务工，留下老人、儿童只能从事简单的耕种。

2.3 农业现代化程度低，发展资本短缺

除了用于维持基本开支，当地农民无多余财力去进行农业现代化且极度依赖财政拨款。

2.4 农业生产效率低下

受地形和资金的制约，农业成产过程中很难使用现代化生产机器，特别是大型生产机器，人力依旧是农业生产主力军，从而极大地降低了生产效率。

3 云贵川地区精准扶贫概况及存在的问题

从2011年12月国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》到2014年国务院办公厅颁发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，扶贫工作也从宏观的目标规划到建立起精准扶贫的具体实践机制[4]。

3.1 云贵川地区精准扶贫主要政策研究

“十二五”以来，云南省在《云南省农村扶贫开发条例》的基础上，先后制定了《关于举全省之力打赢扶贫开发攻坚战的意见》和《关于深入贯彻落实党中央国务院脱贫攻坚系列重大战略部署的决定》，明确了脱贫攻坚的时间表和路线图[5]。云南省在构建精准扶贫精准脱贫政策体系工作中，坚持问题导向和改革方向，全面建立和完善“3+X”精准扶贫精准脱贫政策体系，走出了一条创新发展的路子。2013年1月18日贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《贵州省扶贫开发条例》，贵州省则在该指导下，形成贵州省委省政府“1+10”配套文件[6]。“1”则是《中共贵州省委贵州省人民政府关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》；“10”则包括实施基础设施建设、产业和就业、教育、医疗健康、财政金融、社会保障兜底、扶贫生态移民、社会力量包干、特困地区特困群体和党建扶贫10项行动[7]。四川省则是“3+10”组合政策，“3”是3项指导政策；“10”类似于贵州省的10项运动。

3.2 精准扶贫的指挥体系

云贵川地区的精准扶贫政策中最宏观的模块便是指挥体系，云贵川精准扶贫项目在指挥体系下展开，在总指挥部的指导下分为参谋部、领导小组、州级指挥部和参战单位。其中参谋部负责政策、目标和督查；领导小组负责行业专项扶贫行；州级指挥部指导县级指挥部、县级指挥部指导乡级攻坚队；参战单位包括中央国家机关企事业定点扶贫云贵川单位、对口帮扶合作省份、云贵川省级挂包帮扶单位。在该体系下，由村级攻坚队、行业专项扶贫行、驻村扶贫工作队和干部挂钩帮扶到户对贫困村和贫困户。

3.3 精准扶贫的攻坚路径

云贵川地区的攻坚路径中也基本都包括几个关键节点，也即精准识别—建档立卡—铺设管道—精准帮扶—检查考核—精准退出。

精准识别的关键在于基层公务人员，也是最难的环节。基层公务人员根据国家最低扶贫标准底线以及当地经济消费水平，通过多个指标对农民的贫困程度进行综合测量后确定扶贫的对象。建档立卡是贫困户身份的标志，再根据建档立卡信息大数据管理平台，在云贵川地区“建档立卡户”也可以说是“光荣户”。铺设管道主要是各政策和各专项行动计划。精准帮扶分为两方面：一方面是帮扶模式，主要是以内容的不同划分为发展生产脱贫、转移就业脱贫、易地扶贫搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、资产收益脱贫以及社会保障托底脱贫等；另一方面是帮扶规模，根据各地区的实际情况，从中央国家企事业单位到基层干部有不同的规模。检查考核也包含两方面：一方面是考核内容，重点包含资金、人员识别、帮扶绩效等；另一方面是考核制度，包括了对各贫困县党政领导班子个人的考核、扶贫开发工作的考核、报告制度与督查制度。精准退出包含3个维度，分别是贫困县、贫困村以及贫困户的退出，通过了脱贫验收、第三方评估以及按程序报批认定后，方可退出贫困。

3.4 云贵川地区精准扶贫政策推进过程中存在的问题

虽然精准扶贫是国家领导人对于贫困地区脱贫工作的创新探索，至今也取得了极大的成果，相关的政策也基本形成体系，但实践中依然存在许多的问题。

3.4.1 精准识别瞄不准

贫困农户经受着严重的多维贫困状况，这大大增加了对贫困户的测量难度。在云贵川地区经常出现有的农户在农村没有任何资产因而进入建档立卡户，实际却靠在外务工已经过上不错的生活。现在的很多贫困县仍然采用传统的收入贫困测量方法，结果就是出现大量的“暂时贫困”群体，在测量时故意隐藏收入，浪费名额。目前云贵川地区对贫困程度测量不断完善，尽力通过多维度及多指标对农户贫困程度进行综合测量，并通过量化来确定扶贫对象，但现实中又出现了许多符合指标的“关系贫困户”。需要指出的是精准扶贫实际工作中，遭遇村民争夺贫困名额的问题，解决好扶贫对象的确定和乡村内部矛盾，是现阶段制定精准扶贫政策的重点。

3.4.2 宣传教育不到位

云贵川地区的教育水平可以说是非常落后，加上经济发展水平的落后，人才匮乏，落后的思想使得许多农户形成了依赖的思想，建档立卡以后，有的农户更是变本加厉地要吃要喝。甚至有贫困户长期骚扰基层帮扶人员，大大加大了基层公务人员的工作压力，这也是精准扶贫政策很难实施的重要原因之一。地方政府应及时调整人才引进相关政策，通过与民间资本相合作，既要留得住人才，又要拉得动当地经济发展。

3.4.3 基层公务人员工作过于繁重

精准扶贫政策中有许多的模块都需要填写信息，加上农民的不配合以及恶劣的环境，且网络大数据搜集的需要，云贵川地区的基层公务人员的身体和心灵都背负着巨大的压力，尤其是大学生村官，往往是费力不讨好。笔者走访中发现，云南某县林业局干部甚至因工作繁重而精神虚弱，学校老师因为建档立卡的繁重工作，需要填写大量表格等影响了教学质量。纵观云贵川地区的精准扶贫政策，基层公务人员一直都不是政策要解决的问题对象。

4 借力精准扶贫实现农业供给侧改革的精扎根与特当家

云贵川地区的市场地位基本是缺失的，政府在农业供给侧改革中发挥着重要的作用，但是云贵川地区地形复杂、地域广阔，政府一方面要进行改革，另一方面也面对着财政负担过重等巨大压力。将精准扶贫与农业供给侧结合，这是促进该地区实现可持续性发展的有效路径，同时也能完好地保护云贵川地区的自然资源与动植物资源。

4.1 精扎根与特当家的基础

云贵川地区有丰富的自然资源、优越的环境气候以及种类繁多的野生动植物，其中云南省以三七、天麻、玛卡等珍贵药材而出名，省会昆明也因四季盛产鲜花被誉为“花之城”，宣威火腿也美名在外。中国大部分的咖啡豆都是产自云南，该地的水果种类繁多且糖分充足，在茂密的森林中更有珍稀的动植物资源[7]。贵州省是我国四大中药材产区之一，全省有野生药材有资源3 700余种，占全国中草药品种的80%，部分珍稀名贵植物在国内外都享有很高的声誉，野生动植物资源相当丰富。四川省有著名的卧龙自然保护区以及熊猫基地等，其湿地资源更是地球宝贵的“吸尘器”，该省各种类型的竹笋及优质牦牛肉等，都是非常不错的食材。

4.2 农业供给侧改革视阈下对精准扶贫政策的完善与调整

2015年11月以来，“供给侧改革”成为高层讲话中的高频词汇，同时，《全国农业现代化规划（2016—2020年）》出台，表明了未来5年农业供给侧改革的主要目标。云贵川可在以下几个方面进行调整。

（1）既要突出特色，努力增加绿色、有机等优质农产品和特色农产品供给，又要适当减少生产率水平低且滞销的品种产量，大力发展以食品和消费品制造为主的第二产业以及以休闲农业、观光农业为重点的乡村旅游业。从目前云贵川的农产品市场来看，均处于初级生产阶段，制造和加工阶段严重缺失，导致农民收入很低。乡村旅游资源开发不足，农村发展全靠地方财政支撑。通过精准扶贫政策与农业供给侧改革相协调，通过定位帮助建设新型农场主及个体优质农户，使贫困户脱贫后也能实现可持续性发展。

（2）以云贵川地区建设面向南亚东、南亚辐射中心为契机，对内重点培育和提高农业质量以及竞争力，对外努力拓宽农业合作领域和空间，使高原特色现代农业成为推动辐射中心建设的主要抓手和重要平台。地方政策要根据国家宏观战略目标及时调整，尤其是在“一带一路”战略布局下，精准扶贫政策也应该通过调整使云贵川地区的农民能够在“一带一路”中获益并且在国际上树立良好的形象。

（3）抓住国家支持农民创造自身大产业的有利时机，扩大特色优势作物的种植。大力发展特色畜牧业和林果业。充分利用国家鼓励发展规模养殖业和大力发展云贵川地区特色绿色产业的有利契机，把特色畜牧业和林果业作为云贵川地区农业供给侧结构性改革的重点，在农业上实现精准脱贫。