政策执行的模糊性及其治理效应*

韩志明

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

所有的政策过程都包含了决策、执行和评估等不同阶段，其中“政策制定和政策执行不是同一件事”[1]22-36，它们遵循着不同的逻辑。区别于以往以规范分析或案例分析为导向的相对零散的研究，本文将聚焦于政策执行过程中的信息维度，总结和阐释政策执行中模糊性的多重表现、复杂成因和综合治理效应等问题，以此揭示模糊性在政策执行体系中的位置，厘清政策执行模糊性所具有的多元维度，深入揭示模糊性可能带来的复杂的治理效应，从而为政策执行问题提供信息维度的理论思考，以期更好地理解政策执行中的模糊性现象，寻找解决改进和优化政策执行效果的借鉴和启示。

一、政策实践的理性限度及其模糊性

无论是正式的法律法规，还是不太正式的“红头文件”等，其制定的政策都是国家治理的重要工具。具体的国家治理活动都是围绕政策而建构起来的，也体现为各种各样的政策活动。作为一种有意识有目的的社会行动，国家治理意义上的政策活动是高度理性化的权威性活动，是人类理性地安排社会秩序和协调社会关系的重要体现。从政策制定、执行到评估以及终结等，政策活动的各个环节都离不开精心的设计、科学的规划和严格的计算等。其中政策规范是理性规划和设计的结果，政策的执行需要严格落实政策规范的要求，政策评估必须充分掌握政策活动及其绩效信息。人们通常认为，政策目标及其规范可以在政府体系中准确地进行传导，下级(的下级)可以负责而忠实地执行政策，严格落实政策规范的精神和要求，政策目标也会顺理成章地得以实现。

理性是必要的，也是可能的。在解决社会问题的过程中，有效的政策实践必须遵循理性原则，实现政策活动的合理化、明确性和精准性，以持续地提高政策绩效。事实上，从古至今，政策行动者也通过各种途径和方式来努力提高政策的理性化水平，尤其注重广泛搜集和处理有关信息，从而将选择和行动建立在可靠的基础之上。现代国家治理面临的挑战越来越多，政策活动的失灵或失败也越来越多，因而也越来越重视政策的科学化和民主化。虽然对于科学化和民主化还缺乏公认的和明确的定义，但其中大多包含了遵循科学的理论、运用定量化的分析方法、利用先进的科学技术手段、充分吸纳专家学者和社会民众意见等方面的要求，从而让政策实践与社会实际更加符合。这些也都从技术或制度等方面支持了政策实践的理性化。

但不得不承认，良好的理性并不是唾手可得的，绝对或完美的理性是不存在的。政策活动说到底是以人为中心的社会实践，因此必须要面对人内在的不完善性、认知能力的有限性以及社会关系的复杂性和易变性等。其中，实现理性的相关条件很多，比如充分的信息供给、科学的测算体系、稳定的个体偏好(包括稳定的价值取向)以及环境的可控性等，这些都是不容易满足的。而改进和提升政策活动效果的过程时常会被各种非理性的因素所干扰，标榜理性的政策设计最后可能引致反理性的结果，良好的初衷也并不必然带来预期的善果，比如家电下乡政策最终导致大量低端家电产品的过量生产，意在为失业和贫困妇女担保和贴息的政策却使经济条件较好的妇女群体获益。

在高度复杂性和不确定性的现代社会中，尤其是面对风险社会的巨大挑战，政策活动必须要更加理性化、明确化和精准化，才能有针对性地解决具体的问题。随着公民权利意识的发育，个人对自身的权益更加敏感，也更加倾向于“斤斤计较”，要求政策执行不仅必须有合法合理的依据，也应该更加精准而细致。这些都要求政策实践更加理性化。随着专业化和技术化的发展，支持政策理性的因素似乎也更多了，比如政策模型的发展和信息技术的进步等。但与此同时，现代社会的碎片化、多元化和复杂化，也时刻侵蚀着理性主义的基础，凸显出理性主义方案的缺陷。大量精心设计的政策方案遭遇失败，还引发人们对理性主义及其社会工程方案的诘问和反思。[2]21-27诸如有限理性、理性不及、渐进决策或垃圾桶模型等概念和理论，都从不同角度揭示了政策的模糊性及其成因，比如认知有限性、信息不完备、环境差异性和结果不确定性等。

我们知道，政策是对公共价值的权威性分配，主要解决的是“谁得到了什么、得到了多少以及如何得到”的问题，具体的价值包括了收入、财富、权利、资源和荣誉等丰富内容，[3]50-61因而政策过程与个人利益息息相关，是高度敏感性的社会活动。由于政策实践调整的是社会特定人群的行为及其利益，因此只有充分掌握和应用相关社会事实的信息，才能更好地推进政策活动，提高政策绩效。在精准扶贫工作中，基层政府扶贫表格满天飞，无论是基层领导干部，还是扶贫对象，都深受表格之苦之累，[4]通过表格资料来锁定贫困户，其中固然不乏官僚主义的原因，但说到底是缺乏贫困户的清晰信息，比如究竟谁是贫困户，贫困到什么程度，以及是什么原因导致贫困等。由于贫困户认定多由村干部上报，基层政府往往很难进行鉴别，以致出现大量弄虚作假的情况，真正的贫困户却被排除在外。[5]而倘若能够解决这些信息问题，精准扶贫的任务也就完成了大半。

政策制定的工作完成之后，执行就成为政策系统的当务之急。在既定的政策规范下，精准施策的前提在于尽量获取充分的社会信息，以精准地识别和鉴定政策对象，从而对相同情况予以同等处理，给予不同的情况以区别对待。严格来说，精准施策说到底是基于社会事实多样性和差异性的政策执行策略，即根据政策对象的特殊性和差异性而给予合理而恰当的处理，其对立面就是通常说的“一刀切”，表面上看似简洁明了，意志坚决，雷厉风行，效率很高，但实际上却是简单粗暴，脱离实际，错漏百出。政策环境和政策对象的特殊性和差异性等都是通过信息来证明的，差异化的政策执行也意味着更加复杂化的政治计算，比如通过多样化的信息来源来鉴别谁是符合申请廉租房资格的人。

信息是有成本的。政府为追求精准可靠的社会事实的信息，已经投入了大量的力气和资源，诸如拓宽政务信息搜集渠道、拓展联系社会民众的渠道、建立健全调查研究机制以及强化对个人和组织的监控等，进而建立起各种类型的信息管理系统，比如企业信用系统、土地管理信息系统和房地产信息系统等，从而使得社会地图更加清晰可见，也方便操作或管理。国家与社会之间也存在着巨大的信息不对称，国家只能获取和存储部分社会事实的(可处理的)信息，更多的信息往往被其他社会主体所掌握，散布在社会的各个角落。相对于复杂而庞大的社会，国家很多时候实际上处于信息不对称的弱势方，[6]25-30因而不得不花费大量的时间和精力来搜集社会信息，比如建立浩大的天网工程和雪亮工程等来监控公共安全。

作为价值分配的途径，政策执行除了要理解政策规范及其精神和要求之外，必须要全面深入掌握相关社会事实的信息：一是明确向谁分配，谁将是价值分配的受益者或受损者等，比如严格的限产限排政策究竟将损害哪些企业或产业的利益，哪些人可以从中获益；二是如何进行分配，即采用何种方式来授予或剥夺政策相关者的利益，是直接发放货币补贴或津贴，还是间接给予政策优惠，又或是提供基础设施方面的支持等；三是分配多少，计算分配的标准或量度，即根据不同的政策对象及其需求水平，选择增加或减少福利供给，增加或减少多少才比较合适，调整分配方案和标准将会导致什么后果等；四是何时分配，即恰到好处地选择社会各方都能接受的时间点执行，减少政策执行中的抵制和阻碍，防止引发社会动荡。要搞清楚这些信息问题，显然是非常困难的，也是很容易引发争议的。

此外，政府是根据专业分工划定职责权限的，但社会事实尤其是社会问题却是整体的，牵涉到方方面面。因而大多数政策活动都不是由单个政府部门所能左右的，政策实践需要多个相关部门反复地进行论证、沟通、协调和平衡，需要考虑和兼顾不同政府部门的职权、责任和利益等，也需要不同部门根据各自的职权、资源和能力进行灵活处理。很多政策规范都会进行模糊化的处理，比如各种宏观性、原则性、开放性和指导性的表述；政策执行也需要在不同的职能部门之间展开频繁的交流和沟通，由政策执行者根据各自的情况具体把握执行的进度、尺度和强度等。由于目标定位、约束条件以及激励机制等不同，政策执行的力度和节奏及其效果也往往不尽相同，同样是推进基本公共服务均等化，不同地区的政府和不同层级的政府往往会选择不同的公共服务品种，均等化的手段、方式和程度也都不一样，从而使政策执行呈现出模糊而混乱的情形。

总之，从表面上看，政策系统结构完整，权责分明；政策过程条理清晰，环环相扣；政策规范逻辑严密，层次清楚，意思明确；政策执行按部就班，井井有条，一目了然。但这些大多数方面却只能是差强人意，许多政策规范都充满了模糊性，包含了非常模糊的政策目标和执行标准等。政策更不会自动得到执行，否则决策者在办公室里发号施令，社会问题都可以传檄而定。正所谓“三分决策，七分执行”，执行是政策过程的关键环节，良好的政策方案只有得到忠实的执行，才能把理想变为现实。实际的政策执行必须要进行庞杂的信息处理，进行持续复杂的社会计算。由于良好信息的不可得以及信息搜集和处理的高昂成本，政策执行过程不可避免地面临着大量信息短缺、信息偏差和信息错误等模糊性的问题。

二、政策执行模糊性的基本面向及其原因

由于信息的不完备、不对称和有偏差等，政策制定、政策执行以及政策评估等作为政策过程中前后连续的主要环节，普遍都存在着某种程度的模糊性。其中政策制定与政策执行是两种不同性质的政策活动，包含不同的主体结构、权力逻辑和知识链条等，因而两者的模糊性是存在显著差异的，其中政策制定中的模糊性主要体现为政策制定过程的黑箱性、政策目标的模糊性、政策产品(政策规范)的模糊性以及政策方案和政策工具的难以检验性等。

政策决策的过程通常被视为巨大的“黑箱”，具有封闭性的特性。诸如多源流理论和垃圾桶模型等理论，都试图打开政策制定的“黑箱”，揭示政策究竟是如何制定和形成的。其中参与者的多样性、目标的模糊性、过程的不透明性、技术的不清晰以及政策语言的歧义性等，都构成了政策决策黑箱的主要内容。人们通常不知道究竟是哪些人参与了政策制定，什么意见因何而得到吸纳或摒弃，谁在其中发挥了关键性的作用，哪些因素决定了最后的结果等。

社会的利益诉求是高度多元的，各种利益的边界是含混不清的，利益之间充满了矛盾和歧义的内容。良好的政策既要保障利益冲突各方的利益诉求，又要将利益冲突控制在合理的限度之内，维护社会的秩序和稳定。因而大多数政策目标就是综合考虑政治、经济和社会等方面的因素，努力寻求不同利益诉求的“最大公约数”，利用原则性的表述、笼统性的要求以及宏大的概念等来提供模糊的愿景，以最大可能容纳不同的利益诉求，实现社会之间的协调平衡。

模糊性是立法的基本特征，是指来自于人类语言的模糊性。[7]19-28政策规范是使用语言文字来表达的，也存在相应的模糊性。政策规范中大量使用“部分”“基本”“严重”“重大”“适当”以及“处置适当”和“恶劣影响”等缺乏明确含义、精确边界和量化标准的概念。其他一些概念则可能会引发歧义，比如“受教育机会均等”可以仅仅指让每个人都拥有能接受公立学校教育的平等资格，也可以是给予贫困地区应受教育者适当的经济补助等。

具体的政策表明了政府的态度和意图，形成了解决问题的系统性方案，也提供了解决问题的政策工具，主要有管制、分权、公私合营或民营化等。由于社会事务的复杂性以及人的有限理性，政策决策者不可能百分之百地预见到未来所有的情况：政策方案是不是可行和有效，什么政策工具(组合)才是恰当的，政策方案会带来什么样的结果……这些都不可能在政策制定的过程中就能预先得到答案，而必须要在政策执行的过程中才能得到检验。

相对而言，政策制定很大程度上是一个权力集中化的过程，主要是由少数的政策决策者主宰和支配的结果，政策制定者拥有更大自主性，控制政策规划、设计和形成的过程，包括限制和排斥外部的参与等。虽然政策制定和政策执行都受收到信息问题的困扰，但政策制定包含的是“从具体到抽象的归纳逻辑”，是以类或者群的社会事实为对象来进行的，因此大致掌握宏观的、整体的、概括性的以及趋势性的信息，也就可以付诸决策。但政策执行遵循“从抽象到具体的演绎逻辑”，是在充满不确定性的任务环境下针对具体情况使用政策规范，因而必须要深入掌握具体的、个体的和单个的社会事实。因此，政策执行对信息的要求更高，反过来，也更容易因为信息问题而导致模糊性的问题。

那么，政策执行的模糊性究竟是什么意思？政策执行的模糊性是政策执行活动的信息图景不清晰和不精确等情况的统称。首先，作为政策执行依据的政策规范的模糊性，即具体政策规范包含了模糊的政策目标、政策工具、执行标准和考核要求等，带来了理解和执行上的偏差和歧义等；其次，由于政策执行规范体系不健全，说到底是政策执行的操作性知识短缺，政策执行者只能根据实际情况进行选择性执行，导致更多的自主性和随意性甚至是权力滥用；再次，政策执行缺乏政策对象、政策情境以及政策执行后果的信息，比如企业征信和贫困程度等信息，导致政策执行的偏差、走样甚至失灵；最后，政策执行涉及多元行动者之间的复杂网络，行动者之间的权力和责任以及互动等，大量存在着职权交叉混乱等问题，很难做到条理化和清晰化。

进一步说，从政策的自身属性来看，政策执行的模糊性可分为内在的模糊性和外在的模糊性。内在的模糊性是指上级政策方案并未提供充分而准确的执行信息，而执行者对政策对象和政策工具等信息也知之甚少，只能依赖感觉或经验等进行试探性执行，摸着石头过河，走一步看一步，根据实践对现行政策做出渐进的、边际性的小调整，[8]外在的模糊性意味着，政策应该为社会提供稳定而明确的预期，以发挥“指挥棒”或“信号灯”的作用，但有的政策朝令夕改，半途夭折，政策执行也是忽冷忽热，时紧时松，给社会传递出难以捉摸的模糊信号，比如地方政府首鼠两端的房地产调控政策。[9]

就其形成途径来说，模糊性可分为故意为之(主观)的策略性模糊和不可避免难以克服(客观)的技术性模糊。前者是决策者故意设计和安排的，即为了调动政策执行者的积极性、提高政策的适应性、探索解决问题的创新途径等，而对政策目标、政策标准以及政策工具等进行模糊化的处理。后者则是指由于信息的不完全、语言的不精确和规范体系的漏洞等客观性因素导致的无能为力的模糊。技术性模糊伴随着语言的自然演化尤其是政策话语表达的提升而逐渐走向清晰，但很难实现彻底的清晰化。技术模糊性与策略模糊性并非独立存在，二者相互交织在一起，不同比例的搭配也构成了差异化的政策执行模糊性程度。

归根结底，政策执行的模糊性是信息状况的函数，是信息不准确、不清晰和不对称以及人类知识有限性的结果。政策执行的模糊性不是对政策执行过程的价值评价，不直接表明政策执行得好或者不好，不是对政策执行有没有效率的判断，更不意味着政策执行的失灵或失败，而是对政策执行过程中含混不清或模棱两可以及不确定性等情况的信息描述。如果说决策者经常因为时间和信息等瓶颈而满足于“满意决策”的话，那么政策执行也不得不在模糊性的泥泞中摸索前行。

首先，政策规范的模糊性是政策执行模糊性的根源。政策执行虽然也具有再决策的功能，但政策执行归根结底是以政策规范为前提的，主要是“依法办事”或“照章办事”的过程，因此政策规范的性质决定了政策执行的特性，模糊性的政策规范必然带来政策执行的模糊性。模糊的政策规范以笼统、模糊、抽象、不精确和原则性的语言甚至充满歧义的语言来表达政策含义，给政策执行者指引了方向、目标、原则和愿景，但是却并没有提供具体的操作标准，其结果或者是敷衍塞责，“象征性执行”，蒙混过关，或者就只能发挥主观能动性，根据实际情况探索解决问题的良好方法。

政策执行场域中行动者的多样性和差异性是政策模糊性的直接原因。政策执行者和政策执行对象都是具有巨大个体差异性的数量庞大的群体，对于政策规范的理解以及反应都是千差万别的。根据执行者、执行对象以及执行情境的不同，政策执行需要不断地进行调整和变化。不管是什么层级的政策执行者，在将统一的规范和标准适用于多元化和差异性的社会事实的过程中，不可避免地要对各个方面的情况进行复杂的考量，从而形成具有差异性的抉择和行动。而且，政策执行过程是针对个别事实反复适用规则的过程，具有更高程度的可见性和开放性，其他社会主体的参与也增加了政策执行过程的复杂性和不确定性。

政策执行的模糊性也是政策环境复杂性的函数。尤其是在日趋多元化的流动社会中，信息技术固然已经有了巨大的进步，但搜集和处理信息的难度也更大了。多元化的社会利益很容易给政策执行者带来莫衷一是的民意诉求，也很容易形成相互矛盾的政策反馈，从而导致政策执行者迷失在民意的漩涡中，被片面或有偏差的民意牵着鼻子走，比如对城市政府清理所谓“低端人口”的政策，有的人认为应该严格执行，有的人则大声疾呼要延缓执行；有关共享单车的政策，有的人认为执行效果良好，有的人则嗤之以鼻。说到底，政策是利益调整的工具，社会民众不同的立场和利益以及价值观，决定了政策环境的复杂性及其难以矛盾性。

此外，语言文字的模糊性是政策执行模糊性的重要根源。具体的政策规范是用语言文字来呈现的，其中包含了大量模棱两可或模糊不清的语言。由于语言文字的有限性以及人们对语言文字理解的差异性，语言文字与社会事实之间很容易形成严重的错位和混淆。人类语言的丰富程度和精妙程度还不足以反映自然现象在种类上的无限性、自然要素的组合与变化，以及一个事物向另一个事物的逐渐演变过程。[10]面对复杂多样的具体情况，政策执行过程经常遇到不同主体的差异化的解读和理解，因而需要不断地进行解释和说明，更也需要灵活地决定执行的方法、力度和策略。

三、政策执行模糊性的多重治理效应

作为具有政治权威性的规范体系，政策是社会中最为重要的公共信息。国家治理不仅通过政治传播系统来表达国家的意志和要求，更依靠政策来体现和落实国家的意志和要求。所有的政策都必须具有最低程度的清晰性，包含某些基本的规范和标准，表达某些明确的主张和要求，否则政策也就不能称其为政策了，就更谈不上能调节社会秩序了。因而，高度清晰的政策规范可以准确地表达国家的意志和主张，确立起明确的社会规范和行为标准，为社会提供公开而透明的“游戏规则”，防止社会主体的机会主义和任意行为，减低社会运行的交易成本，提高国家治理的效率。

清晰的政策规范使国家的意志和主张规则化，为政策执行提供了可操作的执行规范和标准，可以带来高清晰度(如标准明确和过程公开等)的政策执行，对社会问题进行准确而有效的干预，也防止政策执行“不跑偏”和“不走样”。特别是清晰的政策执行构建起大量操作性的知识，能更好地发挥政策的规范和引导作用，保证政策系统的连贯性和持续性，形成稳定的社会预期。[11]109-115比如新交规对违反交通规则的情形以及处罚的方式和力度等都做了详尽的规定，通过先进的信息监控设备将违法行为置于严密的监视之下，向社会传递了强约束性和高惩戒性的规则知识，最终使得酒驾或醉驾行为显著减少，社会民众逐步形成了安全驾驶的共识，交通秩序也持续改善。

政策规范的清晰性是政策有效运转的基本条件，但它绝非是政策得以忠实执行的充分条件，“决策与实施的关系再好也是脆弱的”[12]104。但很显然，并不是所有的政策都能做到足够清晰。而且，即便政策规范是高度清晰的，政策执行的资源和能力是非常充分的，这也并不能保证既有的政策规范一定可以得到忠实而严格的执行，更不必然意味着更加高效和良好的政策结果。正如政策规范中普遍存在着模糊性一样，政策执行的模糊性也是客观存在的，更是难以避免的，而且会产生复杂的治理效应。这其中既有积极的和正面的效应，也有消极的和负面的效应。这些效应通过不同的途径和方式或直接或间接地呈现出来，需要客观判断、长期观测和仔细鉴别。

模糊的政策执行效应通常直接体现为各种负面效应。首先，对制度化、规范化和法治化(依法行政或依法治国等)等宏大目标而言，政策执行的模糊性显然是有害的。模糊性的政策执行展现出不清晰的规则及其含义，形成了摇摆不定难以捉摸的政策信号，弱化了政策的规范性功能，容易给社会带来不稳定的预期，甚至是机会主义的投机和侥幸。比如，“低保不保低”[13]损害了政策的善意，由此弱者的权利得不到应有的保障，影响人们对政府的信任，而强者则千方百计地寻找模糊地带，钻政策的空子，谋求私利。其次，模糊性的执行策略固然可以调动政策执行者的主观能动性，增加政策适用上的弹性和适应性，但实际上也是把政策的“主权”完全交给了不确定的政策执行者，因而必然带来“上有政策，下有对策”的问题，从表面上看，下级或地方政府也许都在落实政策要求，但实际上却是各吹各的号，各唱各的调，各打各的算盘，引发政策执行的走形或变样，增加政策效果的不确定性，甚至是背离政策的精神和目标，损害上级或中央政府的权威，助长权力的随意和任性，产生权力滥用甚至腐败。最后，由于社会事实具有模糊性，获得清晰的社会地图需要很高的成本，政策执行者不得不屈从于“底数不清”的事实，根据不完全和不完备的信息来执行相关政策。这样的政策干预不仅难以真正实现良好的政策目标，而且也容易导致国家干预的“脱靶”，形成资源配置的“错位”，甚至扰乱社会的正常秩序，增加社会治理的风险。比如，由于缺乏可靠而完备的安保信息，重大活动期间执行严格的安保政策，对人流和物流进行细致而严密的“盘查”，就不但是增加了政府的成本，还形成了“扰民”的后果。

政策规范的清晰度是非常必要的，但清晰的政策也会遇到执行模糊性的问题，形成政策的变通、走样和异化等消极结果。比如党和政府生态治理的决心是巨大的，环境保护的目标和要求是清晰的，污染红线的指标设计是明确的，相关的法律法规也日趋健全，但由于排污大户通常也是地方的经济支柱，往往能得到地方政府的特殊关照，因而就导致了政策执行的退让和妥协，正如“行政处罚29次未能解决该企业异味扰民”[14]的案例所揭示的，“以罚代管”的政策执行扭曲了政策规范的权威性，消解了政策理性。

政策执行的模糊性是客观存在的，但这并不必然是处心积虑的阴谋或邪恶，是为所欲为的表现，也不必然是有意或无意的过错，导致治理的失灵或失败，其中不仅蕴含了多方面的合理性，也具有多方面的积极效应。

首先，不完整的和有缺陷的政策规范需要政策执行补充和拓展现有的政策知识，社会事实的多样性及其复杂性需要政策执行者灵活恰当地处理未能充分预见的情况。模糊的政策执行拓展了政策执行者的合法性空间，也成为政策创新的重要来源。其中政策规范确定了政策的宏观框架、基本精神和主要原则，政策执行则是只要不背离政策规范的原则和精神，就可以灵活地选择政策工具、执行标准和执行策略等。比如通过对土地增减挂钩试点政策实践的研究发现，地方政府既不完全按中央意图行事，也不是来自于地方的自利性，而是既有实质上的偏差，也有很多超越原有政策预期的政策创新。[15]14-21

其次，政策执行的模糊性意味着决策和执行的适当分离，也可以在决策者和执行者之间留下微妙的缓冲地带，为政策体系的良性运行提供润滑剂。在中央集权的政治体制下，上级或中央主要负责政策的制定，而下级或地方则负责政策的执行，正所谓“经是好经，被念歪了”，执行的过错可以归咎于政策执行者，而成就则归功于政策决策者。根据“上下分治的治理体制”的逻辑，中央治官权与地方的治民权分开，“分散烧锅炉”可以转移构架治理风险，维护政治权威性，保持政治稳定。[16]1-40就此而言，模糊的政策执行实际上也形成了“多元试错”的政策执行路径，有利于进行广泛的政策试验，寻找解决现实问题的知识和方法。

政策规范从来都是死的，政策鲜活的生命在于落实。模糊性的政策执行能提升政策规范的管辖能力和适应性。政策执行的模糊性给政策适用以广泛的可能和机会，也为政策的发展和创新预留了空间。尤其是面临高度复杂性和不确定性的政策情境，政策执行必须要在各个方面留有灵活和机动的余地，包括及时接纳各种新情况、新事物或新问题，允许政策行动者拥有自由裁量权，给予社会主体更多参与和选择的机会。模糊性的政策执行具有内在的弹性，能够软化或钝化社会的抵制，也能够进行必要的妥协和回旋，[11]109-115从而根据实际情况来做出切实的判断和选择，最终让好的政策变得更有成效，让不好的政策无疾而终。

政策执行的模糊性肯定了执行者的功能和地位，实际上也承认了地方政府(及其职能部门)的自主权，具有分权治理的重要含义，其中各级各地政策执行者掌握政策过程的主动权，根据实际情况决定执行的节奏和力度。以政策执行者为中心的分权治理有利于激活政策执行者的潜能，激发地方创新的热情和动力，有利于快速回应社会问题的挑战，提高国家治理的成效。相应的，这也对政策执行者提出了更高的智识和技能要求，即具有更好的政策水平、信息处理能力以及伦理自主性,善于准确把握政策精神，因地因时顺利达成政策目标。

不得不遗憾地看到，长期以来，哲学家们总是奢侈地把社会设想成完全由规则或者随意处置来支配，[17]但现实的政策实践经常处于清晰性与模糊性光谱之间，政策执行也始终在模糊与清晰的不同区间内进行选择，而良好的政策执行必须要实现清晰性与模糊性之间的动态平衡：一方面，政策执行必须要准确领会政策原则和精神，建立和完善有效的信息机制，时刻进行“对标”和“对表”，努力追求更高程度的清晰度，做到落实政策不打折扣；另一方面，清晰化绝不是盲目地搜集或获取更多的信息，更不是不惜代价地追求极致的清晰，而是要根据实际情况和工作需要来决定清晰化的需要，维持政策执行与政策决策之间的必要张力，推动整个政策体系的发展和完善。

此外，国家治理固然要注意防止模糊性带来的负面效应，但也应该注意发挥政策执行模糊性的治理效应，这具体包括，对地方治理的事务，中央应该适度放权，减少条条框框的束缚，允许地方因地制宜积极探索，逐渐积累良好的政策知识；政策执行者与公民、社会组织进行广泛而深入的合作，让更多的社会主体参与政策执行，既可以让政府放权和减负，也可以促进民众的增权和自主，比如让公民自行进行纳税申报，发挥社会主体的主动性和自主性，可以降低政府获取信息的成本，实现国家治理的“双赢”。

四、小结与进一步思考

信息是政策活动中不可或缺的重要元素，对信息的获取贯穿着政策制定、执行、评估等政策活动的各环节。长期以来，简单的二元化思维认为，政策越清晰越好，相反，模糊的政策就是不好的。[18]93-105事实上，现实中的公共政策介于清晰与模糊的连续谱上，只有相对之分，没有绝对之别。[6]模糊性是影响政策执行的重要变量，也是政策执行中经常应用的策略。能实现精准而清晰的执行无疑是最为理想的，但适度的模糊性可以说是清晰化不可得而差强人意的次优选择，有时又是特意为之，[11]109-115是政策行动者应对复杂治理情景的行动策略。良好的政策执行是寻求清晰度与模糊性的平衡点，最优的政策模糊执行度应该以有效提升治理水平为基本原则。虽然事实上清晰与模糊的临界点从来都是不明确的，也是不断变化的。

政策执行的问题并不是模糊性与清晰性是有还是没有的问题，而是多一点和少一点的问题，具体多或少的程度取决于国家干预的范围及其力度。更多的时候，由于模糊与清晰之间缺乏精准的界定，追求清晰化的过程往往只能获得差强人意的结果。为了克服模糊性带来的限制，政策执行者应该积极发展有效的信息机制，以解决信息不足或信息不准确的问题，从而建立清晰可见的政策地图，以保证政策得到忠实准确的执行，而同样是为了保证政策执行的效果，也需要策略性地根据现实需要进行模糊化的处理，不同程度地回应多样化和差异化的社会事实，精心掌握好政策执行的节奏和力度，避免带给社会不必要的冲击和震荡，不断提升达成政策目标的技巧和能力。更重要的是，要在保证社会秩序稳定的前提下，充分调动各个方面的积极性，提升政策的开放性和透明度，让政策执行者、政策对象以及相关社会主体在政策空间内各得其所、各乐其乐、各美其美。