国外绿色基础设施的探讨及对国内的启发

方智超凌琳李玮华葛静

（1.南京工业大学 江苏南京 211816 2.同济大学 上海市杨浦区 200092）

引言

近年来随着极端气象灾害不断发生，城市系统屡屡遭到重创，城市居民的生命财产安全遭到了极大的威胁。在城市规划学科中，可持续发展的概念往往被解读为具有稳定性和安全防御性，通过“精明增长”或“新城市主义”，稳定的自然和社会环境可以世世代代延续[1]。作为一个新兴的学术流行词，韧性城市近年来逐渐成为城市研究的热点议题，而其中绿色基础设施作为韧性城市构建的重要组成部分，侧重于对自然系统所提供的生态、社会和经济综合效益的积极探究和转化，以期实现在传统生态保护的基础上创造更加高效和可持续的土地利用及发展模式。文章尝试分析国内绿色基础设施的情况和不足，对国外绿色基础设施进行梳理解读，以期探讨其对中国绿色基础设施规划管理的借鉴意义。

1 绿色基础设施概述

绿色基础设施（Green Infrastructure）是规划者和决策者将基础设施的寓意从灰色基础设施延伸到绿色空间体系中衍生而来的概念，从而使社会科学（如城镇规划、政策实施）与自然科学（如生物学和景观学）之间的联系更加便利，并且能够从整体上组织和维护这些系统的功能。

2 国外绿色基础设施情况

2.1 英国绿色基础设施规划与管理

2009年，英国自然环境组织编写了《绿色基础设施导则》，该导则主要包括GI目标与范围、GI定义内涵与政策支持、GI规划的价值及GI有效发展的策略等内容，作为基本导则对英国GI规划建设实践起着重要作用。之后，英国自然环境组织对《导则》进行了不断的修正与完善，并于2012年在《导则》中补充了生物多样性保护及GI规划方法等更为充实的内容，修订后的导则对英国多个城市的GI实践起到了非常好的指导作用。

2.1.1 相关政策与法规

为了保障GI更好的实施，英国制定了一系列与GI及生物多样性相关的政策与法规，与该《导则》最为相关的是2011年地方行动计划、2011年国家环境白皮书以及国家规划政策框架（NPPF）等[5～6]。受“将权力从行政官员手中转移到最了解自己地区的当地人们手中”思想的影响，2011年地方行动计划代表了自1947年以来英国最为深远的规划系统的变革。

2.1.2 实施管理

GI规划综合结果实施，并与当地规划、法规整合，与政府等决策支持系统协调，形成推动GI战略实施的机制。政府机构根据项目优先级别采取一系列措施推动GI战略：政府提供充足资金推动优先级以及重点项目，并建立基金筹集机制，实现战略目标；地方政府审视已有相关政策，制定新的政策，鼓励GI实施；通过战略性举措就该地区拟建项目与法定咨询者和公众进行讨论与沟通；审查评估建设实施状况，确保符合现有标准等[7]。

GI的实施与管理过程中，除政府主导外，非常强调地方当局及相关民间组织与民众等多方的参与协作。其实规划的编制便得益于多方合作，规划师、工程师、科学家和政策分析师共同商议拟定发展议题与解决方案，自然环保部门与民间环保团体、地方野生动物组织、地方遗产组织、利益相关者、社区、居民大众等共同参与探讨规划的愿景，并向民众解释专业性的假设与分析，达成共识，如此以使规划拥有较好的民众基础，利于后期的实施与管理。

2.2 美国绿色基础设施建设的政策类型

美国绿色基础设施建设方面的相关政策，可以分为联邦和地方两个层面，联邦层面的主要举措主要表现为一系列环境保护法案的施行，极大地推动了绿色基础设施的建设实践。其中影响最为深远的当属清洁水法案。清洁水法案颁布于1972年，是美国联邦政府所颁布的第一部针对于点源和非点源水污染治理的法案。其中的“国家污染物排放清除系统联邦条例建立了污水排放许可证制度，要求污染排放单位必须获得排污许可证，并规定的违反者处以罚款。自1987年起，雨水径流排放也被纳入该条例中，推动了地方政府建立与之相应的雨洪管理制度[8]。在地方层面，很多城市不仅建立了适用于不同类型建设项目的雨洪管理相关法规，也为市政基础设施项目建立了新型的资金体系，为城市绿色基础设施改造和更新项目提供奖励资金。同时通过相关政策的实施来促进绿色基础设施的建设。通过分析波特兰、西雅图、纽约、芝加哥、费城等五个城市相关政策的实施情况，将现今美国城市实施的绿色基础设施管理政策归纳为规划控制、建设许可、专项收费、补贴激励等类型。

2.2.1 规划控制

规划控制是指通过制定相关规划，建立因地制宜的土地利用策略。包括实施不同开发强度，合理布局开放空间，保护生态敏感区域和生态缓冲区，以最大程度降低开发建设对城市生态环境所带来的不利影响。规划控制可以通过区划条例、开放空间规划、绿色基础设施专项规划等进行实施。

2.2.2 建设许可

建设许可制度是指新建或者改造项目的设计必须满足绿色基础设施的相关标准才能够获得建造许可的一项制度。美国现今相关应用比较广泛的建设许可制度包括雨洪排放标准，绿色空间指数等方式。

雨洪排放标准一般根据建设场地的不透水地表面积，初期雨水利用量等指标进行确定。以波特兰为例，波特兰雨洪管理手册规定所有面积超过500平方英尺（约合46.5m2）的新建或改造项目，或需要提高雨水外排量的已建成项目，都必须遵守污染消除和径流控制标准所有建设项目无论面积大小都必须满足“定点排放要求”通过就地处理雨水径流的来模拟场地建设前的水文情况。绿色空间指数通过量化评估场地内的绿地、植被、雨水花园、垂直绿化的建设，设定相应指标下限，相关项目建设之前其设计方案必须经过该体系评估后才能够获得建设许可。该评价制度可以对绿色基础设施多方面的生态服务进行考量，能够较为合理地反映出场地内绿色基础设施的生态服务水平。该政策的代表是西雅图于2006年开始实施的西雅图绿化指数。

建设许可制度的局限是其仅对需要获得许可证进行新建或者改造的项目有效，而对于大部分类型的用地则依然延续之前标准。导致该种类型制度对城市的影响比较有限。

2.2.3 专项收费

美国城市与绿色基础设施相关的收费制度主要是雨洪管理费。雨洪管理费通过向存在雨水外排情况的用地业主按一定标准收取费用作为政府专项基金，用来维护和提升城市的现有的排水系统，以减轻城市的合流制排水溢流和雨水径流问题。现今美国雨洪管理费主要依据场地不透水地表面积进行收取。雨洪管理费对于不同的用地类型有着不同的计算方式。独户居住单元由于测量不便，一般采用统一标准进行收取。其他类型用地的计算方式更多依据其总面积和不透水地表占地面积进行计算。

以费城为例，费城过去使用的是基于场地消耗水量的收费制度，近年来则转换为更为科学合理的依据不透水地表面积进行收费的方式。

2.2.4 补贴激励

补贴激励措施通过奖励手段促进绿色基础设施的建设。常用的补贴激励措施包括经济方面，项目建设方面等，还可以采取项目绿色认证和评奖等方式。经济补贴一般采取资金补贴，税收减免等方式鼓励业主和开发商在其建设项目中应用绿色基础设施。经济补贴对采取绿色基础设施建造，降低不透水地表面积等措施的项目进行经济补偿。税收减免的形式主要采用雨洪管理费用减免的形式。其允许业主通过场地绿色基础设施建设的方式，适当降低其需要交纳的雨洪管理费用[9]。项目建设方面的激励手段则包括提高建设用地相关建设指标，加速项目审批过程等方式。

3 结论与借鉴

绿色基础设施作为融合不同尺度、不同类型的生态建设和保护规划，以其良好的经济、社会和环境效应而成为政策制定和实施的框架，并在西方发达城市和地区广泛实践，建立相对成熟的绿色基础设施规划与评估系统，在绿色基础设施规划、数据收集、资金支持、公众参与、效益评估等方面均取得良好的进展。

在中国，快速城市化发展的背景下，在社会经济快速发展的同时遗留了比较严重的生态和环境负面效应。从不同尺度进行生态保护建设，以解决不同地理空间的生态问题变得日益重要。随着绿色基础设施的效应和规划技术不断成熟，探索符合我国不同城市和区域的绿色基础设施建设框架、规划方法和评估技术变得可行。在借鉴西方国家、地区、城市和社区等不同尺度绿色基础设施规划与建设的基础上，绿色基础设施在中国地区的实践应进一步强调系统性和区域性绿色基础设施规划的重要性，并且发挥政府职能，统筹资金安排和鼓励公众参与等方式能有效推行绿色基础设施建设。