浅谈草原供给侧结构性改革的主要任务

庄文发，杨威

（辽宁省畜牧兽医局，辽宁 沈阳 110001）

草原是重要的自然资源，我国有草原近4亿公顷，是面积最大的陆生生态系统，具有不可替代的生态、经济、文化功能。但长期以来对草原地位认识不充分、建设投入不足、保护力度不够，严重影响草原综合功能全面发挥和草原地区经济社会均衡发展。全面准确认识草原的综合功能，正确分析判断存在的问题，精准推进草原供给侧结构性改革，加快补短板、调结构、优质量、增效益、强功能，是充分发挥草原综合功能特别是促进草原地区社会、经济、生态、文化加快均衡发展的现实要求和客观选择。

1 草原的主要作用

1.1 生态功能本源性作用草原具有独特的防风固沙、保持水土、涵养水源、净化空气、培肥地力、维护生物多样性等生态功能。当草原植被盖度达到30%～50%时，近地面风速可削减50%[1]；当植被盖度达到70%时，6级强风才可引起风蚀[1]。监测结果显示，辽宁西北部地区沙化草原治理后地表植被盖度由30%达到66%，土壤侵蚀由2 800 t/km2下降到550 t/km2，土壤径流系数降低66.4%，土壤蓄水效率由21%提高到79%。青藏高原草原是我国主要水源涵养区，是长江、黄河、澜沧江发源地。草原可以调节温湿度、吸收CO2、释放O2、吸附尘埃等。夏季草地温度比裸地低3～5℃、冬季高6℃左右[1]；良好的草坪每25 m2就可以吸收一个人呼出的CO2[1]。豆科牧草可以固氮，紫花苜蓿每年可以固氮225 kg/hm2、草木樨固氮能力为110～135 kg/hm2，种植苜蓿2～3年后种植玉米可以增产14.3%～9.9%。草原是生物多样性的重要载体和动植物基因资源库，我国草原有饲用植物6 704种，草原上繁衍的野生动物达到2 000多种，主要放牧家畜品种有250多个[2]。草原是我国藏羚羊、藏野驴等一大批特有品种珍惜野生动物的重要栖息地。在特定的自然条件下，草原构成了特定地区“唯一”的本源性自然植被系统，其生态功能不可替代。

1.2 经济功能基础性作用草原是特定地区基础性土地资源，其植物层通过光合作用汇碳固氮产生牧草，牧草直接为畜牧业生产提供饲料资源，畜产品是牧民经济收入、生产生活资料的基本来源。畜牧业是草原地区的主导产业，是牧区发展现代农业、实现农牧民增收的支柱产业，也是绿色食品、医药原料的重要生产基地。2016年全国天然草原干草产量约32 029万吨，载畜能力约25 175.5万羊单位[3]，有效支撑了草原牧区畜牧业持续健康发展和农牧民增收。牧区半牧区是我国牛羊产品重要生产供给基地，2015年全国268个牧区半牧区县（旗、市）牛肉、羊肉、奶类、毛绒产量分别占全国的22.6%、34.2%、23.2%和52.8%[3]。草原畜牧业是的农牧民收入的主要来源，2015年全国牧区半牧区县（旗、市）牧民人均纯收入8 078元，比上年增长28.5%[3]。草原还是重要的医药原料宝库，生长着天然甘草、麻黄草、冬虫夏草等上千种重要中草药材资源。在特定的自然资源条件下，草原承担了畜牧业生产和牧民生活资料提供者的基础性作用，其经济功能不可替代。

1.3 文化功能承载者作用草原地区承载着在特殊时空条件下长期积累形成的文学艺术、民俗制度、思想理念等独特的民族文化功能。草原文化特色鲜明、绚丽多彩、感染力强，其核心价值取向是人与自然、人与人和谐、包容、共存，主旋律是昂扬向上。内蒙古草原的草原那达慕、藏区草原的格萨尔王等说唱艺术、新疆草原的维吾尔（哈萨克）歌舞文化等等一大批优秀草原历史人文文化[4-6]，都具有鲜明的民族特色，是祖国文化瑰宝的重要组成部分，展现出了独一无二的感召力，充分展示了生活在祖国大家庭中草原民族的自豪和自信，始终传递着巨大的正能量。草原是旅游观光的重要目的地，其独特的自然景观、民俗文化、地域特色，构成了重要的特色景观文化。草原牧民经过长期实践沉淀，形成了约定俗成的“逐水草而居”、“四季游牧”等生产生活方式，实质是人与自然和谐的朴素价值观的体现，是科学利用草原资源的具体表现形式，是自然辩证法在草原利用管理实践中的自觉应用，无不蕴含着深刻的思想文化内涵。在特定的草原地域时空背景下，草原发挥着民族文化的主要载体作用，其文化功能不可替代。

2 草原供给侧结构性问题

2.1 生态功能发挥不到位

2.1.1 长期以来个别地区对草原的定位偏离其基本属性一些地方在国土分类中基本把草原划分为其他草地类别，并以此为依据进一步划定为未利用地，进而将草原定位在后备土地资源层面上，用于解决建设用地占补平衡、耕地占补平衡等，草原地位被严重弱化，致使草原管理难，造成天然草原特别是优质天然草原减少趋势难以有效遏制，草原生态功能不断弱化。

2.1.2 对草原生态功能认识不到位长期以来，片面强调草原保障畜产品供给的经济功能，当草原经济价值与生态功能发生矛盾时，草原基本上都要给经济建设让路，草原生态优先的战略定位有名无实，致使草原利用强度过大、生态功能几近丧失。

2.1.3 草原生态恶化问题依然突出近年来，虽然草原保护管理力度明显加大，草原生态环境恶化的势头有所遏制，但非法开垦占用、超载过牧、保护不力等问题仍比较突出，可利用天然草原不同程度退化、生产力水平下降等问题没有解决。从总体上看，面积减少、生产力水平下降、生态功能降低等问题依然是草原生态保护建设的最大短板。

2.2 经济功能发挥不充分牧区半农办牧区与其他地区相比的主要问题是发展不平衡、不充分。主要表现在以畜牧业为主的经济结构相对单一、产业支撑能力比较脆弱、总体产出水平“三低”问题突出。

2.2.1 天然草原生产力水平低全国约1.5 hm2草原才可以饲养1个羊单位，而新西兰每公顷草地可养羊15～20只，最高25只以上[7]。

2.2.2 人工草地比例低全国人工草地占草原的2.1%，美国人工草地为13%，耕地面积的一半以上用于生产牧草饲料；加拿大20%的耕地用于种草；西欧、北欧人工草地大多占草地面积的50%以上；新西兰人工草地占草地面积的69.1%[8]。

2.2.3 牛羊出栏率低主要牧区省（区）牛羊出栏率分别比全国平均水平低1.8个百分点和13.2个百分点。以天然草原为主的草原地区资源禀赋局限性大，农业产业结构以畜牧业为主的相对单一性，放牧为主及基础设施落后的草原畜牧业总体产出水平“三低”等，进一步拉大了牧区半牧区与非牧区的发展差距。

2.3 文化功能发挥不全面文化产业链尚未形成，主要表现在草原文化产品开发单一化、产业发展碎片化、功能发挥低效化等方面。在一些地区欣赏自然风光的草原观光旅游发展较快，但更深层次的自然景观赏析、特色文化鉴赏、地域人文体验等综合文化产业链接不够，草原地区深厚的历史、人文文化发掘特别是转化为文化产业和经济效益的综合功能尚未充分发挥。即使在一些文化产品开发较好的地区，也存在文化产品开发同质化现象，差异化特色化不够鲜明。草原地区得天独厚的绿色产品、品牌产品与文化产业的组合包装不够，价值亦被打折扣。

3 推进草原供给侧结构性改革的主要任务

3.1 补强草原生态功能生态效益是草原最基本、最重要的功能。但现实是草原生态功能被严重弱化，恰恰成为主要短板，必须综合施策，尽快补齐生态功能短板。

3.1.1 强化草原生态功能认识强化大生态发展理念，坚持“山水林田湖草”统筹规划、统一施策、同等重视、协调管理。明确草原是干旱半干旱地区长期自然选择形成的基础性土地资源、在特定的自然条件下生态功能不可替代性的战略定位，突出草原与其他自然资源相比更加具有基础性、特殊性、不可替代性的特点，确立生态优先的草原保护建设利用理念，加大草原生态功能宣传普及力度，提高社会认知程度。要从根本上扭转草原是“后备土地资源”的错误认识，坚决遏制肆意开发占用、任意种植开垦乱象。

3.1.2 强化草原生态保护制度建设 依法加强草原总体功能区规划设计，从制度层面上明确哪些是必须严格保护的生态功能区，严禁开发利用，哪些是应该适度限制性开发利用的区域，哪些是可以开发利用的区域，在此规范下推动建立尊重自然、顺应自然、保护自然的草原资源保护建设、开发利用的决策、实施、监督工作机制和管理制度，实现草原数量、质量、生态三位一体保护建设利用。依法加快推进草原确权发证，明确草原法定“身份”，实现事实草原与法定草原一致，打牢依法有效管理草原的基础。加快划定草原生态保护红线，依法落实基本草原保护制度，严格实行基本草原保护管理。探索建立草原生态公园管理制度，建立国家级草原生态保护区。

3.1.3 完善草原生态补偿机制依法落实草原征占用管理规定，严格草原审核、审批、植被恢复费收缴及其使用管理。提高草原生态补偿标准，凡是用于生态建设的草原确保全部实行国家补偿制度，补偿标准不仅要与林地、滩涂等自然资源具有可比性，而且要充分考虑与草原直接经营收益相比具有代偿性。加大草原生态补奖力度，既要扩大现有草原生态补奖政策规模，做到生态草原补偿全覆盖，更要提高补奖标准，确保禁牧、减畜牧民在为全国生态建设做出贡献时经济方面不吃亏。

3.1.4 依法强化草原监督管理加强草原执法保护队伍建设，重点围绕监管人员不足、技术装备落后、执法能力不强等问题，增加编制、加大投入、强化培训，尽快建立健全与草原生态保护建设需要相适应的监督管理队伍。加大草原违法案件查处力度，做到凡是破坏草原的违法案件必须依法查处。要及时曝光一批具有代表性的重大草原违法案件，发挥震慑作用，努力营造不敢违法、不能违法的社会氛围。落实好领导干部草原生态离任审计和终身责任追究制度，切实提高各级领导干部的草原生态保护意识，从根本上改变草原生态功能被人为弱化的局面。

3.2 调优草原经济功能

3.2.1 调好草原利用结构主要是强化天然草原规划管理，合理利用草原资源。要因地制宜、因时制宜、因畜制宜编制实施草原保护利用规划，在确保生态效益优先的前提下，实行草原差别化利用管理。对自然生态条件差、草原已经破坏、“三化”严重的天然草原实现严格禁牧制度，促进草原休养生息；对自然条件较好、草原植被适宜、或禁牧后恢复较好的草原，在科学核定的载畜能力范围内实行有计划的划区轮牧、季节放牧管理，降低畜牧业生产成本，实现草原生态保护、畜牧业经济发展、牧民增收多赢；对牧草生长条件好、产草量高的草原，实行刈割方式利用，解决冬春季节优质牧草供给不足问题，保证畜牧业科学发展。

3.2.2 调强牧草有效供给结构重点是大力推进人工草地建设，大幅度增加人工草地面积和产出水平，有效满足畜牧业发展需要。牧草有效供给不足、优质牧草严重短缺是草原牧区畜牧业经济发展和牧民增收的关键限制因素，解决这一问题的根本出路就是大力推进人工草地建设，提高牧草生产和供给能力。

3.2.2.1 大力推进耕地种草要树立大农业、大种植业、大食物安全观念，统筹种植业与畜牧业、粮食作物与饲料作物生产的关系，从提高供给能力的角度出发，把增加生物产量高、产品质量好、市场需求旺的青贮作物、优质牧草生产面积作为调整种植业结构的重点，扩大饲料作物种植规模，建立高质量人工饲草地，形成既增加牧草有效供给保发展、又有利于天然草原休养生息保生态的双赢大发展格局。

3.2.2.2 加强天然草原改良等人工种草建设因地制宜实施天然草原补播改良、施肥灌溉、围栏封育、鼠虫害防治等综合技术措施，通过采取加大草原设施化建设力度、提高人为科学干预水平、严格控制使用强度等措施，促进草原植被恢复，加快高产稳产人工草地建设步伐，提高天然草原牧草生产水平和有效供给能力。

3.2.2.3 加快牧草加工业发展按照原料有来源、市场有保障、成本尽量低的原则，加快发展干草及其产品、各类青（半干）贮产品等优质牧草、农副产品加工业，有效解决长期存在的饲草料供给总量不足、质量不高、损失严重等问题，推动畜牧业舍饲圈养，降低草原利用强度。

3.2.3 调优畜牧产业链结构解决草原牧区发展不平衡、不充分问题，关键是要立足草原资源优势做大做强草原畜牧业产业链，核心是加快一二三产业融合发展。加快草原畜牧业一二三产业融合发展，是解决牧区发展不平衡、不充分问题的“牛鼻子”，要把强龙头拉动链接、抓数量适度发展、拼绿色品牌效益、保生态经济双赢作为调整畜牧业供给侧结构性改革的主要抓手。要重点强化龙头企业建设，建立一批生产规模大、加工数量多、带动能力强的畜牧业生产、加工龙头企业，依托龙头企业拉动畜牧业标准化生产、规模化加工、品牌化经营，以质量建设为重点，实现草原畜牧业产业链的各个环节上水平、提档次、增效益。要重点发展畜产品加工业，畜产品加工环节薄弱是草原牧区畜牧产业发展的瓶颈，必须把畜产品加工业作为供给侧结构性改革的重中之重，通过扶持本地企业、引进外埠企业、吸引工商资本、利用民营资本等多种措施，建立健全畜产品加工业体系，拉长畜牧业产业链、提高畜产品附加值。要打造好草原生态畜牧业品牌，生态绿色是草原牧区畜牧业的最大优势，更是社会认可的品牌和效益增长点。要紧紧围绕“草原生态牛”、“草原生态羊”等绿色产品，下功夫做强做靓草原畜牧业生态品牌，真正把草原地域资源优势转化为战略品牌优势、区域经济优势、均衡发展优势。

3.3 做好草原文化功能

3.3.1 打造特色旅游观光文化草原自然风光独特、美食特点突出、居住方式特异，一直以来都是旅游者赏草原风光、品特色美食、享民族文化、涤心灵尘埃的重要目的地，但普遍存在同质化比较严重问题。要在打造、开发特色景观产品上下功夫，形成有特色的地方景观品牌，使游客赏不一样的风景、品不一样的美食、居不一样的民宅，避免因同质化严重而产生到一地等于游同类的“被观光”的厌倦感。

3.3.2 弘扬传统民族文化要深入挖掘博大精深草原传统文化的内涵，科学利用“逐水草而居”、“四季游牧”、“合理轮牧”的生产生活必须顺应自然的“和谐”文化精华，推动人与自然和谐共存；不断发扬自觉遵循村规民约的“德治”文化传统，促进乡村有效治理；紧紧依靠长期流传的歌舞诗赋等喜闻乐见的“宣传”文化形式，牢牢把握传递正能量的文化阵地；始终弘扬生态优先科学利用草原的“生态”文化特质，实现草原保护与经济发展共赢。

3.3.3 打造优质文化产业链 坚持文化产业建设与经济社会发展相结合，大力推进文化产业化发展，拉长优质文化产业链。文化产业建设要立足于与宣传本地区自然风貌、人文风情特质、地方绿色产品、提升社会关注度结合起来，要立足于与开发包装特色旅游产品、绿色畜产品、拓展农畜产品市场销路、提高各类产品附加值、市场占有率和经济效益结合起来，要立足于与推进地区文化繁荣、经济发展、社会进步结合起来，打造优质文化产业链，提升草原文化的宣传、服务功能，实现文化产业兴旺、经济持续发展、社会不断进步。

3.3.4 规范草原文化管理 强化草原文化开发规划管理，防止盲目建设、过度开发、无序利用，必须在优先保护生态环境、有利于文化产业良性发展的前提下开发利用草原文化资源。严格旅游区域管理，规范草原自然保护区、国家草原公园管理，杜绝生态保护区、无人区等生态敏感区、生态脆弱区等无证旅游。

3.3.5 加大文化保护建设投入力度 各级政府要把草原文化建设纳入公益性管理范畴，不断增加草原文化基础设施和传统文化发掘、保护、开发性投入，不断完善草原文化基础设施，创作更多优秀民族文化，传承好传统草原文化，有效提升文化保护建设、开发利用、服务经济社会发展的能力和水平。