论设区的市地方立法中“法律责任”的设定权

摘要：设区的市地方立法的法律责任主要涉及违法行为的行政法律责任，特别是对行政相对人不履行义务的行政处罚和行政强制等内容。目前的法律对设区的市地方立法的法律责任设定限制过于苛刻，要求必须严格依照上位法的规定来设定，这严重影响了地方立法的有效实施，影响了地方立法在地方治理中的作用以及积极性。有必要对我国《行政处罚法》《行政强制法》《立法法》相关内容进行修改，以适当扩大设区的市地方立法法律责任的设定权。

关键词：设区的市地方立法;法律责任设定权;地方立法权限

基金项目：江苏高校区域法治协同创新中心重点招标课题“苏南现代化进程中的法治发展研究”（QYFZFZ201501）

中图分类号：D927    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2018）12-0109-06

包括设区的市地方立法在内的每一部立法，都必须有“法律责任”的条款，该条款是保证整个立法规范得以有效实施的重要保障，被称为立法规范的“牙齿”。然而，在地方立法起草过程中，最难写的就是法律责任条款，而且往往也难以取得令人满意的效果。之所以会出现如此情况，源于上位法的过分限制，特别是行政处罚法、行政强制法的限制。为此，有必要对相关法律进行完善，以适当扩大设区的市地方立法中法律责任的设定权。

一、设区的市地方立法法律责任的内容

法律责任通常包括刑事责任、民事责任、行政责任等。就设区的市地方立法而言，其法律责任主要包含哪些内容呢？本文以江苏省13个设区的市近两年来地方性法规为例①，梳理了其法律责任的内容。设区的市地方立法中法律责任内容主要涉及到的法律责任有：行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任。但仔细分析，就会发现：

一是刑事法律责任在地方立法中是一种没有实质意义的条款。刑事法律责任一般在法律尤其是在刑法中有规定。在设区的市地方立法中，虽也有关于刑事法律责任的表述，但只是一种象征性、概括性的表述，如“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但什么情况下构成犯罪，以及应当如何追究刑事责任，地方立法的法律责任中则没有进一步表述，而且也不需要进一步表述，因为在刑法相关条款都有规定。可见，地方立法对此内容的表述更多的是一种震慑作用，而不具有实质意义。二是民事法律责任在地方立法中也没被作为实施依据的条款。民事法律责任一般在平等主体之间产生并主要在民事法律中规定。在一些设区的市地方立法中也有“造成损失的，应当赔偿”、“责令依法承担赔偿责任”等民事法律责任的表述，但内容很少。而且，地方立法的重复表述并不是民事赔偿责任承担的法律依据，在现实中不具有实施的价值和意义。三是相对人的行政法律责任占据着设区的市地方立法法律责任的主要部分。设区的市地方立法的法律责任，较多地体现为一种行政法律责任。行政法律责任分为行政人员的法律责任和行政相对人的法律责任。前者通常指对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行政违法的国家工作人员的行政处分，但这样的条款往往只有一条，没有实质的行政处分规定，且基本上直接使用上位法的规定，不存在设定问题。对后者而言，“行政相对人之法律责任，是指行政相对人违反行政法律规范应承担的法律后果或应负的法律责任”②，这是法律责任中最多的条款，一般都占地方立法法律责任条款的80%以上。而承担责任的方式又可以分为行政处罚和行政强制，其中，行政处罚的条款又占这部分条款的绝大多数。行政强制行为中有行政强制措施和行政强制执行方式，在设区的市地方立法的法律责任中，行政强制措施主要是扣押;行政强制执行方式主要有强制拆迁、代履行等。

因此，在设区的市地方立法的法律责任中，主要是行政法律责任，而行政法律责任中又主要是相对人的行政法律责任，主要体现在进行行政处罚、采取行政强制措施、行政强制执行方式等，其中的行政处罚又占据绝对地位。

二、设区的市地方立法中法律责任设定的难题

“设定权”是一种从无到有的创设权，体现出与上位法的不同特质。与具体细化的“规定权”不同，“规定权”是指在有上位法规定的前提下，对上位法相关种类、幅度、方式的细化、选择等，更多地体现为执法问题。

1. 设区的市地方立法权限与法律责任设定之间的关系

与其他法律规范一样，设区的市地方立法规范的结构是假定、处理和制裁或者说是行为模式和法律后果。假定是适用法律规范的必要条件，每一个法律规范都是在一定的条件下才出现的;处理是行为规范本身的基本要求，它规定人们应当做什么、允许做什么、禁止做什么;制裁是对违反法律规范将导致的法律后果的规定。前两者主要体现在权利与义务的制定权限中，而制裁则主要体现为法律责任。通过对权利与义务进行规定，可以明确行为人应当为或不能为的内容，而法律责任则是应当为而不为或不能为而为的处理后果，是对违法者的一种制裁与惩罚。立法权限是法律责任设定权限的前提，有多大的立法权限，就有多大的法律责任的设定权限;而法律责任是立法权限的进一步落实和延伸，是对违法行为制裁的立法权限在法律责任中的体现。因此，立法权限与法律责任的设定权限必须一致，立法权限的大小，也决定了法律责任设定权的大小。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中对设区的市地方性法规、规章的立法权限的明确，直接关系到设区的市地方立法法律责任设定权的大小。

2. 设区的市地方立法在事项方面的立法权限

设区的市地方立法的权限包括对事项的立法权限和对行为设定的立法权限。《立法法》规定了设区的市可以“对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”;设区的市地方政府规章的制定权也“限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。也就是说，在立法事项的权限范围方面，设区的市地方性法规与地方政府规章是相同的。对于上述规定的含义，也随着地方立法实践的逐步深入，日渐明朗。例如，城鄉建设与管理，在空间范围上，包括了市、区县、乡镇及村;在具体事项范围上，主要包括城乡的规划、基础设施建设与公共设施建设、市政管理等。对环境保护的含义，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹。历史文化保护的含义，不仅包括像古城遗址、文物化石等可以以物化形式存在的物质文化遗产，还包括传统手工工艺、民俗节庆等表现为风俗习惯的非物质文化遗产。设区的市地方立法的事项权限将设区的市立法的设定权限制在一定的事项范围，必须在其范围内行使，否则将出现越权而导致违法无效的问题。

3. 设区的市地方立法在行为方面的立法权限

对行为方面的立法权限是指设区的市立法能对哪些行政行为进行创设的问题，主要体现为对行政处罚、行政许可、行政强制措施和行政强制执行方式创设的“度”的问题。按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，地方性法规不能设定“限制人身自由”、“吊销企业营业执照”的行政处罚，法律、行政法规“已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具體规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。地方政府规章一般要求“在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”，只有尚无制定法律、法规时，地方政府规章才可以“设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”，而且罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。从《行政处罚法》对行政处罚设定权的限制来看，设区的市地方立法的设定权很小，地方性法规有一定的设定权，地方政府规章基本上没有设定权;而且地方性法规较小的设定权也必须是在没有上位法规定的情况下才可以行使，否则只能作细化的规定。

关于对行政许可的设定，《中华人民共和国行政许可法》作出了规定，即地方立法中设区的市的地方性法规只有在一定条件下才可以设定行政许可，这个条件就是在“尚未制定法律、行政法规”前提下，才可以设定行政许可，但并没有赋予设区的市地方政府规章以行政许可设定权。而且在设定行政许可时有着严格的限制，即“不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）将行政强制行为分为行政强制措施和行政强制执行方式两种类型，对其设定也有不同的要求。对前者的设定，设区的市的地方性法规在“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务”的条件下，可以设定查封和扣押等两种行政强制措施，而设区的市地方政府规章则无权设定任何行政强制措施。对后者的设定，“行政强制执行由法律设定”，“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”，这意味着，设区的市地方立法，无论是地方性法规还是地方政府规章，都无权对行政强制执行方式作任何设定。

可见，设区的市在地方立法过程中，不仅要遵循事项权限的范围，还要严格按照行政行为权限的范围行使地方立法权，在立法权限范围内对法律责任进行合理设定。由于法律对地方立法法律责任设定权规定得过于严格，导致在地方立法文本起草过程中，法律责任条款的“无所适从”。

三、扩大设区的市地方立法中法律责任设定权的趋势

法律责任是行为人违反或不履行法定义务而应承担的不利后果，是一部立法能否得到有效实施的重要手段。当前，法律对设区的市地方立法的法律责任的设定权有过分限制的倾向，不利于地方立法的良性发展，而赋予和逐步扩大设区的市地方立法法律责任设定权是必然趋势。

1. 上位法中的法律责任是针对全国平均水平而言的，而我国各地发展水平不同

包括以前较大的市在内，我国有近300个设区的市，这些设区的市的经济、社会发展水平各不相同，东部、南部地区较为发达，而西部、北部则相对落后，因此，对相同的违法行为，采取相同的处罚方式或处罚幅度，所达到的效果是不尽相同的。由于上位法所规定的法律责任往往是从全国的平均水平来考虑和设计的，对于发达的设区的市，即使采用了该处罚幅度的上限，也难以实现惩处的效果。法律责任具有预防性、惩罚性等功能，但前提是在法律责任设定上要体现出对违法行为的打击力度，使违法成本大到让人不敢违法的程度，“法律的制定和实施都是有成本的，法律责任设定不能松，否则就可能会使违法者占用了执法和司法资源而不用付出额外代价，这对守法者是不公平的”。③ 如果不赋予设区的市根据本地情况对法律责任的设定权，而只是一味依照上位法的规定，必然会出现在一些地方达不到惩处效果的现象，也难以满足不同地区法治建设的需要。

2. 上位法是针对普遍问题而设定法律责任的，而各地的违法行为情况有较大差异

考虑到我国各地的差异，《立法法》在赋予设区的市地方立法权的同时，也对其立法提出了具体要求，例如，对设区的市地方性法规的要求是不重复、有特色，“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”，也就是说，设区的市地方立法的内容应该以体现地方特色为主，以与上位法基本不同为原则，不能是上位法的照搬、照抄或变相的照搬、照抄。由于上位法的法律责任是针对全国普遍情况而设定的，但各地的违法行为情况有较大差异。既然地方立法在内容上具有特色性要求，与之相对应，法律责任自然也要体现出特色性。不赋予法律责任的设定权，必然会出现地方立法时在上位法的法律责任中难以找到直接“对号入座”的法律责任条款;如果不赋予其在法律责任设定上的权力，地方立法在制定法律责任条款时就显得非常困难，而没有严格法律责任的立法规范就难以落实权利义务的内容。因此，在赋予设区的市以较大立法自主权的同时，必然要赋予其在法律责任设定方面以更多的权力，应当允许一些地方针对某些特殊违法行为设定法律责任。

3. 扩大法律责任设定权是调动设区的市地方立法积极性的需要

“立法活动的本质，是立法机关运用法特有的调整手段对拟调整的社会关系予以规范，使其符合设定目标。”④ 《立法法》赋予了所有设区的市以地方立法权，使得设区的市可以为地方提供更多的法律规范，为地方的改革与社会治理提供法律依据。但当起草地方立法法律责任的条款时，却遇到了法律的瓶颈，也是较为尴尬的问题：如果不规定法律责任，不仅立法不完整，而且因为没有法律责任而使地方立法成为没有牙的老虎，起不到震慑的作用，地方立法也将沦为宣传口号;而规定了法律责任，就必须严格在上位法的权限内进行规定，不能违反上位法，特别不能超越上位法规定的幅度、种类、方式等，由此就只能对上位法的规定进行简单照抄，而这种照抄还不如不规定。法律责任设定的严格限制，使得地方立法权不行使则觉得可惜，而行使了却起不了多大作用。本来所希望的可以促使行为人遵守立法规范却因为地方立法权限的限制而无法写入法律责任之中。而当前相关上位法对地方立法权限的限制，很大程度上制约了地方立法规范法律责任的设定，难以实现赋予设区的市以地方立法权的初衷，使得地方立法基本限于可有可无的状态，影响了地方立法规范的有效实施，更影响了地方立法的积极性和主动性，也使得国家普遍赋予地方立法权的初衷难以充分实现。

4. 扩大法律责任设定权为设区的市地方立法的存在提供必要的理由

按照《立法法》的规定，包括设区的市在内的地方性法规，在立法时坚持的原则：一是“不抵触”原则，即在“不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”，可以制定地方性法规。这种立法既有执行性的立法（执行法律、行政法规的事项），也有属于地方事务范围内的事项。二是不重复原则，即“对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”，但可以作出细化等。然而，实践中的问题是：一方面，留给地方立法的空间越来越少。随着我国法制建设进程的加快，国家层面的法律越来越丰富;即使没有国家的法律，也有行政法规的规定;即使没有法律、行政法规，也往往有省级的地方性法规的规定，而到了设区的市这一级，基本上就没有多少立法空间了。而按照不重复原则，对上位法已经有规定的，包括对法律责任的规定，设区的市地方性法规同样不需作重复规定，这使得设区的市地方立法几乎没有生存的余地了，如果不允许设区的市地方立法在法律责任方面有一定的设定权，设区的市地方立法则没有继续存在的必要。另一方面，单纯对上位法的细化不如不立法。有人认为，设区的市地方立法可以对上位法中的法律责任作必要的细化，使之更具有可操作性。实际上，细化问题不是立法问题，而是执法问题，即使不在地方立法中进行细化，也不影响现实的执法工作，因为执法本身也有一个自由裁量问题，可以在法律规定的幅度内，根据具体情况作出处理，作出裁量选择，这也是执法机关执法裁量的表现;细化后，反而会因为考虑问题的全面而使现实执法陷入被动，而且在很多情况下，即使不通过立法的方式，行政机关也可以制定一个内部的裁量细化基准，或通过一个规范性文件就可以解决对上位法的法律责任细化问题，无需进行专门的地方立法。因此，如果地方立法只是在上位法的法律责任范围内作出规定，不能超越上下限，实际上还不如不规定法律责任;而要保留并发挥设区的市地方立法这种形式，必然也要对设区的市法律责任设定权进行必要的赋予和扩大，使之与地方立法权的行使相对应。

此外，从上位法对地方立法法律责任设定权的限制的时代背景来看。对地方立法在行政处罚、行政强制等方面设定的限制，有其特殊的历史背景，尤其是在制定《行政处罚法》的20世纪90年代，当时地方立法不够成熟，立法人员素质也较低，立法水平不高，地方治理较为混乱，地方法治环境较差，对地方立法法律责任进行必要的限制有其合理性。但随着地方立法的逐步成熟，限制地方立法法律责任的设定权的背景已经不复存在，各地法治水平和法治环境大大提高，对行政处罚等的限制已经完成了其历史任务。可以说，当前在地方立法领域的主要矛盾是，设区的市对地方立法的迫切性与法律对地方立法过于限制之间的矛盾，这个矛盾解决的路径，就是要重新调整思路，赋予地方立法更大的设定权，适当扩大设区的市地方立法在法律责任设定中的权限。

四、扩大设区的市地方立法中法律责任设定权的具体建议

对设区的市地方立法法律责任设定权的扩大非常必要，而解决这个问题还是要从上位法对设区的市立法权限的规定着手。

1. 修改《行政处罚法》对设区的市地方立法权限设定的规定

在设区的市地方性法规设定行政处罚权的规定上，《行政处罚法》明确了“尚未制定法律、行政法规”和“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定”等两种情形，前一种情形包括设区的市在内的地方性法规可以设定一定的行政处罚种类，后一种情形则必须在“在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”。目前，主要修改应该集中于第二种情形上。

首先，在行政处罚的幅度方面，应该允许地方立法根据本地经济社会发展的具体情况以及当地违法行为程度等现实状况，超出上位法规定的行政处罚的“幅度”。例如，对于交通违法现象，东部经济发达、人均收入水平较高的地区就不能仅限于《行政处罚法》规定的处罚幅度，可以超出全国统一的标准，这样才能达到惩罚和预防的效果。对于行政处罚的具体数额问题，在全国性的立法中不应作出具体规定，包括幅度上的规定，而应将此幅度或数额交由各地方根据本地情况进行规定，从而解决包括设区的市地方立法在内的对行政处罚的设定权问题;也可以采取“以法律设定的罚款数额为最低限度或最低幅度，地方立法不得低于這个限度或幅度，在此基础上，由地方立法根据本地区的实际情况，结合该种违法行为对本地区的危害程度，决定是否适度提高罚款的限度和幅度。”⑤ 其次，在给予行政处罚的违法行为方面，应当允许地方立法对某些违法行为设定行政处罚。随着设区的市地方立法特色化的增强，某些违法行为在上位法中找不到依据但又确实需要禁止的，就应当赋予设区的市在地方立法的法律责任中对该违法行为规定相应的行政处罚，也就是说，地方立法可以突破上位法规定的违法行为的类型，以有效避免由于上位法没有规定该违法行为而无法进行处罚的问题。再次，在行政处罚的种类方面，应当允许设区的市地方立法对行政处罚种类适当创新。传统的行政处罚的种类已经难以达到对违法行为的处罚效果，而且各地情况不同，也不便统一规定。比如，有些地方在地方立法时，对于某些违法行为，会将违法人列入黑名单、纳入个人信用，这具有一定的惩处效果，应当鼓励。当然，对这种创新的行政处罚种类的设定，必须严格把关，以必要为原则，要进行充分论证，而且在经过地方立法的尝试后，及时将之上升为国家法律，以实现法制的统一。

上述对行政处罚的设定权，可以采取地方性法规与地方政府规章有别的方式进行赋权与扩权。地方性法规的设定权要尽量大一些，而地方政府规章，由于其立法的民主性不如地方性法规，而且出于对行政权力制约的考虑，其对法律责任的设定以依上位法的规定为主，只是在罚款幅度方面，可以允许其根据本地经济发展的实际情况，作出一定的突破，以适应地方治理的现实需要。但为了防止其擅自扩大设定，在其罚款幅度超出上位法规定时，必须报本级地方人大常委会批准。

2. 修改《行政强制法》对设区的市地方立法权限设定的规定

对于行政强制措施的设定，《行政强制法》也规定了“尚未制定法律、行政法规”和“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定”等两种情形。其中，对于第二种情形，法律要求“地方性法规不得作出扩大规定”，或“法律中未设定行政强制措施的，……地方性法规不得设定行政强制措施”，需要作必要的修法。由于行政强制措施是一种对许多人影响更大的行为，因此，地方立法的行政强制措施的设定权，应主要考虑在地方性法规中的扩大，而不考虑地方政府规章。

首先，对于法律已经规定的，地方性法规是否可以作扩大规定？《行政强制法》实施于2012年，而许多单行的法律是在此前制定的，且至今未作修改。当初这些单行法律在制定时，虽然也规定了一些行政强制措施，但其适用的对象、条件非常有限，在表述上也不够规范，随着社会的发展，不仅适用对象发生了变化，而且适用条件也发生了变化，原有的适用对象和条件已经不适用当今现实的需要，特别是没有将现实中出现的适用对象和适用条件包括进去。如果不允许地方立法在法律责任中有一定的设定权，不允许其作扩大的规定，将影响地方立法的实施。而在这些单行法律修改之前，必须允许包括设区的市在内的地方立法对一些行政强制措施的对象、条件作出扩大性设定，以适应地方治理的需要。其次，对于法律中未设定行政强制措施的，地方性法规是否可以设定？在《行政强制法》制定之前，普遍对行政强制措施的认识不够准确，因此在一些法律、行政法规中没有对相关的行政强制措施作出规定，甚至在后来的修改中，也有不少法律没有考虑对行政强制措施的增加，导致地方立法在法律责任设定时找不到上位法的依据，但现实中又迫切需要对一些违法行为采取行政强制措施。比如，在水行政执法中，就需要对一些违法行为立即采取行政强制措施，以防止危害后果的进一步扩大。但由于现行法律规定中未设定行政强制措施，从而无法做到及时“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”。为此，针对此类情形，就必须允许设区的市地方立法在法律责任中作出某些行政强制措施的设定，比照“尚未制定法律、行政法规”的情形，赋予和扩大设区的市地方立法的法律责任的设定权。

此外，对于法律没有规定行政强制执行的，地方立法是否可以设定行政强制执行？《行政强制法》对行政强制执行的设定限制严格，即“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”对于行政强制执行问题，实际上可以分為：某一行政机关是否具有强制执行权和具有行政强制执行权的行政机关适用行政强制的情形等两种情况。对于前者，显然需要有明确的法律依据，法律没有规定行政机关具有行政强制执行权的，则地方立法不得为该行政机关设定行政强制权;但对于后者，拥有行政强制执行权的行政机关，在适用行政强制执行的情形上，应该允许地方立法作出必要的设定。例如，在《中华人民共和国水法》中，对水行政主管部门的强制拆除这种行政强制执行适用于三种情形：一是“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的”;二是“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的”;三是“在饮用水水源保护区内设置排污口的”。但实际上，除此三种情况外，还会遇到其他情形。在这种情况下，应该允许地方性法规对该行政机关在其他情形上也可以设定行政强制执行，以确保顺利执法。

3. 修改《立法法》中关于设区的市地方立法法律责任的设定

《立法法》规定的地方性法规的“不抵触”立法原则和地方政府规章的“根据”立法原则，已经影响到设区的市地方立法的法律责任的设定。实际上，在立法事项权方面，《立法法》可以对设区的市地方立法事项的权限进行限制，但在设定法律责任方面，可以适当放松，允许地方立法在法律责任设定时，根据本地的情况，适当作出扩大的设定。因为这是保证地方立法实施的需要，不应与事项权的限制完全等同。为此，需要在《立法法》的相关条款中进行明确。

4. 制定与扩权和赋权行为相配套的措施

地方立法机关对所作的设定要举行听证。听证制度的最大好处是促使立法者进行充分的调研和论证，论证其超出上位法规定的必要性和现实依据，并接受相关人的质询。参与听证的范围不仅要包括相关行政机关，而且要有一定数量的行政相对人、专家学者的参与，以体现出严肃性和慎重性，避免立法者仅凭着热情的非理性设定。审批机关要对设区的市地方立法法律责任设定进行严格审查。对于设区的市地方性法规，在生效之前要经过报省级人大常委会批准的程序，对此，批准机关要对设区的市地方性法规中法律责任设定的情况进行严格审查，设区的市地方立法机关也要在报送批准材料时附上设定的原因和理由以及听证过程中各方的意见。对于缺乏必要性的设定，批准机关要予以纠正。立法机关也要对法律责任设定情况进行定期评估。鉴于设区的市地方立法法律责任设定虽具有地方治理的必要性，但也可能涉及到侵犯公民权利问题，除了在立法过程中进行严格把关外，还应该建立对其进行定期评估的制度。可以每年对超出范围的设定内容进行实施后的评估，了解其实施的效果以及继续保留的必要性。对于不该设置或已经失去继续保留必要性的设置，要依照立法需求及时予以取消。

注释：

①《南通市水利工程管理条例》（2018年3月1日施行）、《连云港市市容和环境卫生管理条例》（2018年1月1日施行）、《泰州市绿化条例》（2018年1月1日施行）、《淮安市地下管线管理条例》（2017年11月1日施行）、《扬州市河道管理条例》（2017年1月1日施行）、《盐城市扬尘污染防治条例》（2017年3月1日施行）、《常州市历史文化名城保护条例》（2017年6月1日施行）、《宿迁市户外广告设施和店招标牌管理条例》（2018年1月1日施行）、《镇江市非物质文化遗产项目代表性传承人条例》（2017年10月1日施行）、《南京市房屋使用安全管理条例》（2018年1月1日施行）、《苏州市禁止燃放烟花爆竹条例》（2017年8月1日施行）、《徐州市市容和环境卫生管理条例》（2017年5月1日施行）、《无锡市安全生产条例》（2018年3月1日起施行）。

② 肖萍、余娇：《行政相对人法律责任设定之完善》，《江西社会科学》2014年第12期。

③ 李静、于宏伟：《“老虎”不能没有“牙齿”——关于法律责任设定的三个问题》，《中国发展观察》2017年2期。

④⑤ 向立力：《地方立法发展的权限困境与出路试探》，《政治与法律》2015年第1期。

作者简介：张春莉，江苏省社会科学院研究员，江苏南京，210004;江苏高校区域法治发展协同创新中心、中国法治现代化研究院研究员，江苏南京，210097。

（责任编辑  李  涛）