农村群体性事件的发生原因及长效治理对策

谢 迪

（湖北大学政法与公共管理学院，县域治理研究院，湖北 武汉 430062）

近年来，农村群体性事件频发，给农村地区实现全面建成小康社会带来了巨大的压力。仔细剖析这些群体性事件可以发现，尽管诱因复杂，却无不折射出在农村社会快速发展的转型期，乡村治理体系不健全，治理理念、方式落后和治理水平不足等现实。中国共产党第十九次全国代表大会提出要加强农村基础工作，健全德治、法治、自治相结合的乡村治理体系。为此，健全乡村治理体系，借助多元主体之间的协同耦合来整合资源和促成联合行动，有利于促进农村社会稳定发展，保障农民合法权益不受损害，进而就防范群体性事件从系统层面为基层政府提供新思路。

1 农村群体性事件的发生根源

乡村治理体系是对多元主体在乡村治理过程中的行为、彼此之间的关系以及对这种行为和关系进行规定的法律法规制度的统称。乡村治理体系失衡主要指乡村治理过程中多元主体之间行为不协调、关系不平等、权责不明确以及相关法律不完善等，这已成为诱发群体性事件的深层次原因。当前乡村治理体系失衡主要表现如下。

1.1 乡镇政府行政权干预村民自治

《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）的颁布实施和“乡政村治”体制的确立，使乡村关系由上下级的领导关系变成“上下分治”的指导关系［1］，国家从法律和制度上保证村民自治范围内的事项不再受到乡镇政府的随意干预。然而现实中，在准动员的压力型体制下，乡镇政府出于资源提取的需要和对既有权力维护的需要，反而加大了对村庄自治权的干预。村两委基于自身利益考量也会选择依附于乡镇政府，变成“准行政”组织。此时，村两委也就丧失了村民对其的组织信任，村民与村两委之间的紧张和矛盾就会增加，这为群体性事件的暴发埋下了隐患。

1.2 村两委之间权责碎片化，关系不顺

村委会属于基层群众性自治组织，其权威来自于全体村民的授予，应考虑的是如何保障村民的权益；村支部是上级党委的派出机关，代表上级党委领导，其权威是上级机关权威的转移。将权力自上而下的党支部和自下而上的村委会统一于乡村治理实践中是党和政府的创新，有利于避免决策失误、权力腐败等现象。但也可能陷入权力交错重叠甚至相互冲突、职责关系模糊、议事程序不规则等权力结构困境，致使二者无法在乡村治理中形成合力，影响村治绩效。

1.3 村两委与村自组织关系不顺，村庄组织功能弱化

村自组织是指存在于农村并服务于农民的各类民间组织，主要包括行政性质组织、经济性质组织、文化性质组织等，村自组织是自发权威的显现，体现一种平等协商机制。但在乡村治理实践中，村两委与其他自组织却在权责上相互叠加甚至冲突，关系难以协调，造成村庄组织功能弱化和治理体系失衡。

1.4 村民内部权力失衡，普通村民政治参与程度低

由于村民自治、市场经济发展、宗族主义复活等因素，村民内部逐渐分化为体制精英（村干部等）、非体制精英（经济精英等）和普通村民等利益阶层，他们参与乡村治理的权力是不均衡的。长此以往，这种权力的不对等，造成精英对乡村治理权的垄断和普通村民的政治冷漠，也会加剧体制精英与非体制精英、精英群体与非精英群体之间的对抗，从而造成村庄分裂，为群体性事件暴发埋下隐患。

1.5 村庄选举乱象丛生，群众不满情绪倍增

村庄选举是乡村治理体系的重要环节，公正的选举可以保证村干部队伍的素质，有利于维护村民的合法利益，化解村庄内部的矛盾和冲突。但是，部分村庄选举中存在诸如贿选拉票、传统势力和村庄灰色势力操纵选举等乱象，严重破坏了村庄民主制度，损害了村干部的权威，降低了村民对村庄权威机关的信任，增加了村民的不满情绪，为群体性事件的暴发埋下伏笔。

1.6 村庄民主监督乏力，乡村治理存在暗箱操作

《村组法》规定村庄应当建立村务监督机构，实际上大多数村庄也都成立了相应机构，并起到一定的作用，但这种作用与成立的初衷相差较远。民主监督乏力使其逐步丧失公信力，面对村干部以权谋私、侵害村民合法权益等行为时有心无力，致使村民利益受损，产生不满情绪，一旦遇到导火索，这种不满情绪就会演变成为群体性事件。

2 乡村治理体系失衡的原因

本文尝试从体制性和制度性原因、村庄转型过程中现代化问题和绵延千年的传统文化等多维角度，对村庄治理体系失衡原因进行分析。

2.1 规则体系不完善

我国初步建立起一套包括法律、法规和乡规民约在内的乡村治理规则体系。但是，由于规则内容过于原则化，缺少程序性的安排，规则制度与制裁手段相脱节等，导致这种规则体系并不完善，在实践中也难以操作和把握，现实中村庄选举中的乱象丛生与规则制度和制裁手段相脱节不无关系。

2.2 村庄多元利益激烈博弈

过渡期，特别是在人口双向、频繁流动的推动下，农村社会利益多元化、复杂化趋势渐显，乡村治理由二元博弈发展为多元利益博弈，农村社会进入矛盾突发期，“社会结构、社会组织形式、社会利益格局、社会思想观念发生深刻变化”［2］，纵向和横向间多元主体之间利益矛盾和摩擦冲突日益增多，增加了调解的难度，对乡村治理提出新的挑战。

2.3 传统文化和风俗习惯因素

过渡期，农村社会文化具有新旧共存、稻稗混杂的特征。乡村治理体系的发展会受到村庄人情礼法、宗族观念等传统文化以及治理体系历史记忆的多重影响，当现代化的治理方式与传统的文化积淀发生矛盾时，村民的选择往往是复杂多样和不确定的。

2.4 经济、文化和社会发展落后

农村经济、文化和社会等方面无法满足现代村庄治理体系的要求，是造成治理体系失衡的直接原因。例如，缺少资金支持公共服务建设；村民文化素质、公民意识不高；村庄集体意识薄弱，政治社会化程度低，多元主体过于关注个人利益等。

3 防范农村群体性事件发生的根本思路

乡村治理体系失衡是引发农村地区冲突和矛盾的重要根源，若不加以调整，矛盾和冲突有可能进一步激化，引发群体性事件。在原有治理体系难以有效化解农村群体性事件爆发的情况下，寻求健全治理体系就成了当务之急。

3.1 完善乡村治理规则体系

需要在原有的基础上完善符合农村实际的组织规则，约束多元治理主体的行为，使其行为符合组织规则的要求，提高乡村治理绩效和村民满意度。为此，需要完善《村组法》；需要清晰界定乡村治理多元主体之间的权责范围，明确彼此间工作缺位、错位的责任后果及其惩罚性规定；需要以兼顾面上的利益共享和少数人的利益补偿为原则，制定乡村治理合作规则，为健全乡村治理体系提供制度保障。

3.2 转变乡镇政府职能，重构乡村关系

一是要树立公共服务理念，打造服务型基层政府。要合理优化乡镇政府职能，指导构建便民服务的公共服务体系，加大公共服务投入，不断提升乡镇政府工作人员的公共服务能力和服务意识。二是乡镇政府要合理“放权”，实现乡镇政府与其他治理主体的良性互动，最终“建立一种在党委统一领导下，乡镇行政调控机制与村民自治机制相结合、乡镇行政功能与村庄自治功能互补、政府力量与社会力量互动、政府资源与社会资源整合的合作治理模式”［3］。

3.3 协调村两委关系，建立制度化的权力行使模式

严格按照《中国共产党党章》和《村组法》等相关法律法规来行使权力，并适时对相关法律法规等进行补充和完善，使其更具操作性。为此，一是村支部发挥党组织的模范带头作用，充分发挥党内民主，将村中觉悟高的、能力强的村民发展为新党员，摆脱行政化，避免对村民自治的干预。二是村委会要增强其综合治理和保障村庄民主的能力，不断提高自己的决策、资源调配和回应等能力，发挥好其在调动村民积极性，发展生产、搞好社会化服务、维护社会治安及村民教育管理方面的作用。三是要加强村干部的文化素质培养，增强其自觉遵守落实相关规定的能力［4］。

3.4 大力培育村自组织，建立制度化的乡村治理吸纳机制

村自组织是现代乡村治理体系的重要组成部分，也是实现乡村振兴战略的基石。因此，一是要注重宣传，将形成村自组织内化成乡村治理多元主体内心的信念。二是要加大扶持力度，采取财政、税务、土地等多种措施扶持村自组织发展；要多渠道、多种方式提高自组织成员的文化素质、思想水平，促进自组织内部协同一致，避免失衡现象的发生。三是要创新沟通机制，为自组织参与乡村治理创造平台，充分发挥其在村庄沟通和维护多元主体之间合作方面的积极作用。

3.5 加强对村民的培育，推进村庄社会化进程

一是要大力发展农村教育，提高村民的文化素质和知识水平，特别是提高村庄精英的综合素质。二是要以多种渠道、多种方式对公民权利进行宣传，使村民认识到政治参与的重要性，切实提高村民的权力意识和参政议政意识。三是要采取措施强化村民代表大会、村民议事会等民主参与形式在乡村治理中的作用，为村民政治参与提供平台保障，在实践中锻炼和强化村庄公民权利。

3.6 完善村庄监督管理机制

一是要建立多元监督机制，要以法律法规的形式明确多元监督主体的监督地位、监督职责和监督渠道等，确保多元监督有据可依。二是要规范村务公开制度，确保村务财务定期、及时公布，相关责任人要详细认真回答监督主体的质疑等。三是培育新型农民监督专业组织，增强农民参与监督的组织化和规范化程度，避免因组织程度低、专业素养缺乏而可能出现监督成本高、监督不力等现象。

参考文献

［1］项继权.乡村关系的调适与嬗变——河南南街、山东向高和甘肃方家泉村的考察分析［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），1998（2）：11-17.

［2］温家宝.2009年政府工作报告［N］.人民日报，2009-03-15.

［3］房正宏.村民自治的困境与现实路径［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2016（9）：23-28.

［4］谢迪，吴春梅.农民理性、村庄治理与农村公共服务效率的实证研究［J］.农村经济，2015（5）：8-13.