我国环境法治的信任缺失与建构

我国已初步形成与生态文明建设基本相适应的环境法治体系，但生态环境恶化趋势仍未得到有效遏制，表明我国环境法治绩效不高并陷入阶段性困境。从环境法治自身原因分析主要体现为：观念层面，生态主义价值理念尚未统领环境法治；制度层面，环境法律制度的认同度和权威性不高；运行层面，环境法治的体制机制运行不畅。我国现有研究总体上也注重环境法律制度的建构而对制度实施的配套条件研究不够，注重环境法律规范体系的建构而对环境执法、司法、守法特别是对影响环境执法、司法和守法效果的相关因素研究不够。但法学研究的重点应是“法律的实践和运行特别是良好的预期法律效果的实现为目的的有关法律的组织、机构及其运行制度和机制”［1］，因而有必要运用社科法学的研究方法，引入相关社会科学前沿理论，把环境法治放在整个社会系统中研究。“没有哪种纯粹的法律制度能够经受民众高度的疏远或怀疑，也没有哪种法律体系能在法律无法获得高度信任和尊重的情况下有效运转”［2］（P268）。信任作为西方国家20世纪80-90年代兴起的社会资本理论研究的核心构成，是分析社会现象的重要理论工具，对各种社会现象具有强大的解释功能，为解析我国环境法治困境并寻求破解路径提供了全新的理论视角。

一、信任：我国环境法治研究的新视角

信任是各大学科高度关注和研究的学术概念，其含义源远流长且在不同学科差异较大。霍斯莫尔曾概括了信任的五种类型定义：个体期望角度、人际关系角度、经济交换角度、社会结构角度、伦理角度［3］，表达了信任在不同层面的含义，但要对信任作出界定，需要从不同学科的视角梳理相关含义,以明晰其解析环境法治的视角。

心理学研究的主要是人际信任，关注的是微观社会个体的心理，并以此为基础从人的个性特点、心理特质等角度，认为信任是一种心理预期和心理过程。如霍斯莫尔认为信任是“当个体面临预期损失大于预期收益不可预料的事件时，所做的一个非理性的选择行为”［4］；还有一些学者认为信任是个体的一种概括化的期望，或个体所有的、构成个人特质的诚意、善良和信任别人的一部分［5］(P9)。心理学视角的信任能够较好地解释人们对社会转型带来的心理变化而产生的信任危机，以及因个体差异而产生的不同信任度。

经济学关注的主要是信任与经济的关系。信任一般被认为是经济交换的有效润滑剂，经济落后往往与信任缺乏有关，信任程度的不同往往也间接反映了国家和地区经济社会发展水平的差距。如新古典经济学家阿罗认为：“世界上很多经济落后可以通过缺少相互信任来解释。”［6］总的来看，经济学对信任的研究主要有两种思路，一种是沿着传统经济学对“经济人”的基本假设进行；另一种则是经济社会学的思路即通过批判理性人而强化文化的作用。第一种思路认为经济活动主体精于算计，守信与背信是其基于理性计算而选择的结果。如威廉姆森将信任分为计算的信任、制度的信任和个人的信任。计算的信任指信任的产生或丧失是理性计算的结果，并往往以契约的形式规定下来；制度的信任指行为主体迫于法律制度或非正式社会规范的惩罚或约束而守信；个人的信任是指行为主体基于私人关系而在契约不完全或理性有限的条件下仍然守信。第二种思路认为个人总是基于嵌入的一定的社会结构、社会关系而作出自己的行动选择。“经济人”假设无法解释个人经济行为与所处社会之间的关系，无法解释行动者基于文化而产生的信任关系。格兰诺维特以其嵌入理论解析了信任与经济秩序和经济交易成本的关系；而福山则从文化与经济关系的角度对信任问题进行跨文化的研究，认为信任与经济规模、经济效益、经济发展与繁荣关系密切［7］(P40-42)。经济学视野下的信任研究虽然关注信任与经济发展的关系，认为信任可以在经济活动中降低交易成本和提高经济效益，从而对经济发展与繁荣产生重要作用，但其对信任的分析主要是基于理性经济人的计算或基于文化的影响而产生的主体之间的信赖，实际上是一种个体或经济组织之间的人际信任研究。

社会学关注的问题除人与人之间的信任关系外，更关注信任与社会系统和社会秩序的关系，认为信任是与其嵌入的网络即一定的社会结构、社会关系及其经济、政治、文化等密切相关的一种社会现象。韦伯把信任分为特殊信任和普遍信任，认为前者是建立在血缘、地缘或者情感、私人关系基础上的信任关系，而后者不以情感而以信仰共同体为基础，是建立在契约和法律之上的信任。正是这种普遍信任使人们之间的交往从熟人范围向外扩大，为整个社会的人际关系和社会秩序奠定了稳固的基础［7］(P50)。卢曼认为：“信任指的是对某人期望的信心，它是社会生活的基本事实”，信任最重要的功能是简化社会的复杂性机制从而使社会发展成为可能［8］(P3)，并与社会结构和制度变迁之间存在互动关系。他还将信任分为人际信任和系统信任，认为前者与人际间的情感关联，而后者以社会规范、法律制度为基础。吉登斯界定信任是“对一个人或一个系统之可依赖性所持有的信心，在一系列给定的后果或事件中，这种信心表达了对诚实或他人的爱的信念，或者，对抽象原则之正确性的信念”［9］(P30)。他对信任的基本分类是特殊信任和制度信任，认为前者是与亲缘、地域、宗教、传统等相关联的主要存在于前现代社会的信任，而后者是与友谊、抽象体系、未来取向等相关联的主要存在于现代社会的信任。我国学者郑也夫在借鉴卢曼系统信任观点的基础上，认为现代社会建立在抽象系统之上，应以抽象信任为基础［10］(P170)，抽象信任主体经常是不确定的，并且往往借助抽象的一般化的媒介产生关系；而传统社会是以熟人构成的社区为基本单元，往往是一种具体信任关系，信任主体是明确的且一般直接发生关系［11］。社会学视角下的信任主要围绕信任与社会的关系而展开，不同学者之间虽存一定争议，但其基本分类主要是人际信任与系统信任、特殊信任与普遍信任、具体信任与抽象信任。

管理学或组织行为学对信任的研究主要从宏观、中观、微观三个层面探讨组织中信任的动力问题。宏观层面从经济学、社会学、心理学等相通的视角对信任的生成模式进行研究，认为在组织中信任是可实现的且是调控组织运行的机制和推动网络组织运行的关键；中观层面通过对各种合作的具体网络考察研究网络中信任建立的机制，认为信任可以化解复杂的现实问题并比使用权威等其他手段更具效率；微观层面的研究认为组织中具体主体间的信任与心理学、社会学密切相关［12］(P21-46)。组织的信任研究表明，信任不仅关涉个体心理，而且涉及社会关系以及社会结构和文化背景，因而管理学或组织行为学中已开始一种多学科视野的信任研究，在学术研究的理路上有重大突破［13］(P38)。

政治学也超越了学科界限，综合运用心理学、社会学等学科的视野对政府或政治性组织之间及其与民众或公众之间的信任问题开展了研究，包括民众对政府及其制定的法律的信任、对执政党的信任以及对整个政治制度的信任，也包括政府、政治性组织之间及其与民间组织和经济组织之间的信任，体现为政府信任、政府信用、政府诚信和政府公信等政治信任。“政治信任被认为是一种对政府的基本评价或情感性的取向”［14］。但政治学视野下的信任与前述的心理学和社会学视野下的信任有较大差别，关注的重点不是人与人或人与社会之间的依赖，而是“外在客观条件的反映，它不是‘信任人格’基本特征的表达，而是对政治现实的评价”［15］。简言之，政治信任体现为一定网络中的主体对政治体系的态度、评价、信念和期待，是主体基于直接或间接的互动合作而对政治体系的支持关系。

综上，心理学研究信任的重点是人格特质。经济学从基于理性计算到文化元素两个方面研究信任对经济的影响，社会学则从社会关系的角度研究信任是社会关系的黏合剂和社会秩序的基础，而管理学或组织行为学开始从跨学科角度研究信任的运行机制问题，政治学也跨越了学科栅栏，研究民众或一定网络主体对政治体系的信赖关系。

环境问题作为一个需要多学科共同关注的现象，相关的环境法治信任也必然要从跨学科视角研究信任问题。环境法治的信任似乎最接近政治信任，因为政治信任中包括了民众对政府制定的法律的信任。但这里的对政府制定的法律的信任更多是指对政府出台的法律制度本身的信任，而没有包括法律的观念和运行等内涵。我国法学界近年来有学者专门区分了法律信仰与法律信任并重点研究法律信任。一般认为，法律信任是理性主体在与法律的交往过程中或者以法律为中介的交往过程中，即使明确认识到法律的天生局限但仍基于对法律的信赖而选择法律作为调控其参与的社会关系的手段。这里的法律信任显然不仅停留在法律制度及内容的公正，而更强调法律的运行及法律之下其他主体的行为是否合法，强调主体在一定社会关系网络制约下基于有限理性而认可人与法的沟通及法律之下人与人的社会关系和谐［11］(P11)。“法是一身兼二任的东西：它既是知识系统，又是行动系统；它不仅可以被理解为一个规范语句和规范诠释的文本，也可以被理解为建制，也就是一套行动规则。”［16］(P139)

从学科视野来看，环境法治的信任必然超越学科界线，涉及心理学、社会学、经济学、管理学、政治学、法学等学科，需要综合应用各学科对信任的界定和分类探讨信任问题。但与环境法治关联更为紧密的是心理学、社会学和政治学。从心理学视角来看，环境法治的信任要以个体的心理特点和心理特质为基础，需要个体从心理层面对环境法治的观念、制度和运行产生需求与预期，并形成信任或不信任；从社会学视野来看，环境法治的信任也必然建立在一定社会关系基础上，并要求普遍信任支配特殊信任或者系统信任支配人际信任；从政治学视野来看，环境法治信任的重要内容，就是广大民众与法治系统的重要实施主体即政府之间的政治信任关系。

二、信任缺失：我国环境法治困境的新诠释

心理学视野下的人际信任、社会学视野下的社会信任以及政治学视野下的政治信任等信任类型，与环境法治的观念冲突、制度权威不足和运行不畅等困境有着紧密联系，因而应以上述三个学科视野为基本框架，从信任缺失的角度诠释我国的环境法治困境。

（一）环境法治观念的信任缺失

从心理学视野来看，环境法治观念的信任主要表现为人际信任，是指一定环境法治网络中的个体公民和组织中的决策者，对环境法治的伦理基础、价值观念的心理需求和预期，这种需求和预期如在一定环境法治网络中取得共识，并在个体公民和组织之间相互信赖，就有利于环境法治发展，反之则不能。我国环境法治观念的冲突，集中表现为科学主义与人文主义、人类中心主义与非人类中心主义、经济主义与生态主义的冲突。从心理学的人际信任分析，这些冲突在某种程度上可归因于不同人群基于心理需求和预期的信任缺失。科学主义与人文主义的冲突，是科学家与人文社会科学家两大共同体之间的分裂和两种人格分裂造成的［17］(P553)，也是两大共同体学者们基于心理需求和预期差异而产生的互不信任所致。科学家的心理需求和预期是想通过科学技术征服自然，且相信可以凭借科学技术的力量完全解决环境问题，却不信任人文社会科学家有关技术恐慌和技术理性狭隘偏执的谬论；而人文社会科学家的心理需求和预期，是把制度与文化作为生态现代化的核心动力［18］(P23)，对自然科学的技术理性却充斥着无情的批判。二者之间不可避免地产生心理需求与预期的冲突，以及相互不信任并导致科学与人文两种文化观念的冲突。人类中心主义与非人类中心主义的冲突、经济主义与生态主义的冲突，一定程度上也是基于不同群体的认知差异，以及心理需求和预期差异而产生的不信任所致。人类中心主义的环境法治观，源于人类的某些群体心理需求和预期过于注重当代人类自身的利益，而忽视了生态利益、未来人利益以及人类的长远利益，或者说是人类基于相互的不信任，而不顾及长远利益和可持续发展，对自然与生态环境采取掠夺式的开发利用，并发展为经济主义的环境法治观；非人类中心主义的环境法治观则是人类的某些群体，认知到生态环境对于人类的长远利益和可持续发展的重要性，其心理需求和预期凸显了对生态环境保护的重视，倡导人类内部相互信任并要求对自然与生态环境的开发利用程度限定在环境容量和生态承载范围之内，进而产生生态主义的环境法治观。认知的缺失或失真是信任流失的直接形式［13］(P152)。正是基于科学家与人文社会科学家的思维定式认知差异、人类内部不同群体的认知差异以及心理需求和预期差异，导致人类内部的不信任而出现科学主义与人文主义、人类中心主义与非人类中心主义、经济主义与生态主义等不同的相互冲突的环境法治观念，导致环境法治观念的信任缺失，进而成为环境法治失灵的重要原因之一。

从社会学视野来看，环境法治观念的信任也是嵌入于一定社会结构，社会关系及其经济、政治、文化等社会现象之中，其信任缺失必然与一定的社会信任紧密相关。社会信任的研究主要以具体信任与抽象信任、特殊信任与普遍信任、人际信任与系统信任三种不同的分类模式为切入点，来解析信任与社会的关系。三种不同的分类之中，前者都强调以情感为基础的具体特定的人与人之间的传统信赖在社会关系中的体现；而后者都注重不以情感，而以规范、契约、信仰为基础的不特定人之间的抽象信赖在社会关系中的普遍存在。前者主要体现在传统社会或前现代社会之中；而后者主要体现在现代社会之中，笔者在此将三种不同的分类统称为传统人格信任与现代系统信任，并从二者的演变关系来解析我国环境法治观念的信任缺失。传统人格信任作为一种特殊信任，主要体现在传统社会之中，而传统社会“结构比较简单，家庭是支配一切的社会单位，并以面对面的关系作为整个社会的特点”［19］(P239)，这种以血缘为纽带的家庭关系成为传统社会的基本关系，人与人基本生活在一个熟人社会之中，相互之间形成一个熟人圈子里的特定人之间的信任关系。“传统中国的家族主义文化强调和重视家庭、亲戚及关系，将信任家族之外的人看作是一种不可允许的错误”［20］。我国传统社会在市场经济的冲击下已逐步解体并开始迈入现代社会，但“信任结构的变迁往往滞后于社会的其他方面”［21］(P58)，我国社会的人格信任仍然根深蒂固，而现代社会所需要的系统信任并未随之而来。在现代社会转型过程中，人格信任赖以建立的以血缘、地缘和情感为基础的社会联系虽有所减弱，但并未推动系统信任或普遍信任所需的利益主体之间的妥协和协商自然而来，相反，多元利益主体在市场规则的竞技场上却展现了不择手段的争夺，加剧了不同群体对待生态环境态度的分野和冲突，体现在环境法治观念中就是科学主义与人文主义、人类中心主义与非人类中心主义、经济主义与生态主义的反向与冲突。可以说，环境法治观念的冲突正是在信任结构的变迁与我国社会的现代转型脱节中基于不同群体的信任缺失与恶性竞争所致。

从政治学视野来看，环境法治观念的信任主要表现为政治信任。环境法治观念要成为指导环境法治实践的精神思想和价值取向，往往要得到国家立法的确认以及执法、司法和守法行动的贯彻，并作为政治体系范围内的意识形态在全社会得到巩固和强化，以获取社会网络中广大民众的认同和信赖，因而成为国家政治信任的重要组成部分。中华人民共和国成立后，我国以共产主义为目标的意识形态、领袖的魅力和革命的功绩有效构建了政治信任，以国家名义推进的包括意识形态在内的各项政治活动借助权威的政治信任得到了民众的高度认同。但改革开放后，这种政治信任随着市场经济的冲击而逐渐减弱，个体公民和组织的物质化、理性化倾向将意识形态在政治信任建构中的功能不断消解，加上伴随社会结构转型和变迁引发的系列社会问题，致使公民的思想意识和心理结构发生了很大变化，导致人们对政治的态度、信念和评价以及对政治的信心出现大幅下降，虽然政府一度以经济绩效的提高来缓解政治信任的危机，但经济绩效建构政府信任的限度显而易见并容易引发一系列新的社会问题，政治信任在当下的流失已成为一个必须面对和慎重对待的问题［5］(P156)。在政治信任不断流失的当下，国家要在矛盾冲突的环境文化规范中整合体现国家意志的环境法治观显得更加困难，即使国家通过强力整合进入环境立法并以一定意识形态表现为环境法治观念，但要真正得到社会成员的认同和信赖也不是一件很容易的事情。相反，缺失政治信任的以意识形态呈现的环境法治观念会受到民间的环境文化规范的冲击和干扰，致使已然出现矛盾冲突的环境法治观念在科学主义与人文主义、人类中心主义与非人类中心、经济主义与生态主义等相互对立的文化规范中显得更加突出。

（二）环境法律制度的信任缺失

从心理学视野来看，环境法律制度作为国家机关通过立法程序制定的调整生态环境关系的法律规范的总和，本应能够体现个体公民和组织中决策者的心理需求并满足其心理预期。但我国现有环境法律制度显然对个体公民和组织中的决策者的心理需求体现不够，以至于出现个体公民和企业组织中的决策者对环境法律制度认同度不高的现象，一些企业组织想方设法规避甚至公然违反环境法律规范，导致实践中环境法律制度越来越多但环境恶化趋势未能得到明显控制，进一步背离了公众对环境法律制度的心理预期，加大了公众对环境法律制度的不信任，导致政府转而寻求其他规范来调整人与生态环境的关系以及以生态环境为中介的人与人之间的关系。在此背景下，一些地方政府的决策者甚至也基于对中央制定的环境法律制度的不信任而另行制定“土政策”，从保护本地利益的角度来处理人与生态环境以及以生态环境为中介的人与人之间的关系，进一步加剧了环境法律制度的认同度下降并极大地破坏了环境法律制度的权威，致使环境法律制度与地方“土政策”双轨运行。

从社会学视野来看，环境法律制度也与社会信任紧密相关。在以人格信任为主的社会信任模式之中，社会的联系和社会的信任主要以血缘、地缘和情感为基础，个体公民和组织中的决策对国家构建的环境法律制度的信任也要取得血缘、地缘和情感的支持。当国家制定的环境法律规范离开了血缘、地缘和情感的支持，个体公民和组织中的决策者就很难建立对环境法治的制度信任。在以系统信任为主的社会信任模式中，社会联系和社会的信任不以血缘、地缘和情感为基础，而是建立在法律、契约、规范和信仰之上，个体公民和组织中的决策者对国家制定的环境法律规范及其构建的环境法律制度的信任就是其中的重要内涵，环境法治的制度信任是其应有内涵。我国传统社会信任模式属于典型的人格信任。在漫长的中国封建社会，国家即使是出台了大量的法律规范，但“德主刑辅”的思想是汉代至清朝的正统法律思想，法律要以儒家的“礼”为支撑并以“礼”所强调的纲常关系来保证落实，往往“视‘经义’的效力等于法律，或高于法律”［22］(P144)。当下的中国社会结构与社会联系在市场经济的冲击下，虽然已摆脱封建社会“礼”的纲常关系，但传统社会的思维仍然深深影响着中国社会的信任模式，导致在当下中国已然形成包括环境法律规范在内的比较完善的社会主义法律规范体系的背景下，人们在处理各种纠纷和寻求法律的保护过程中，仍然不忘通过各种以血缘、地缘和情感为基础的关系来取得支撑，即使其权益在法律上完全具有正当性与合法性。由此可见，当下中国的信任模式没有随着社会结构的变迁和法律体系的构建而发生太大变化，整个社会的信任模式仍然是人格信任，而尚未建成以法律、契约、规范为基础的现代系统的信任模式。在以人格信任为基本模式的社会信任背景下，环境法律制度很难直接获取个体公民和组织中的决策者的信赖，人们无法仅凭环境法律制度的存在而建立信任关系。相反，个体公民和组织中的决策者在处理人与生态环境以及以生态环境为中介的人与人之间关系时，由于缺乏对现行法律制度的信任而寻求血缘、地缘和情感的支持，即往往要通过制定本地的“土政策”来调整相应的生态环境关系。这一方面影响了环境法治内部的统一协调，更导致公众对环境法律制度的认同缺失，破坏环境法律制度的权威，引起环境法律制度的信任缺失。

从政治学视野来看，环境法律制度的信任更体现为一种政治信任。政治信任的对象包括政治制度、政治价值、政治共同体以及公共政策、政治行动者和政治组织等方面，政治制度是现代政治信任的基石和根本，处于政治信任的对象结构的硬核层［13］(P80-83)。环境法律制度作为政治制度的重要内容，关涉国家对环境治理的基本制度甚至对环境安全管理的重要制度，必然也是政治信任对象的核心构成。因而，作为个体公民和组织中的决策者对一定立法机关或政府机关制定的法律制度的认同与信赖，可以直接检验作为政治信任重要表现的政府信用或信任，同时，政府的信用或信任也可以通过其制定的环境法律法规直接传递。但随着我国社会结构的转型以及市场经济的冲击，个体公民和组织出现物质化、经济理性化的转向，我国基于意识形态优势的传统政治信任流失严重。同时，国家具有的“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”［23］(P432)，体现为政府的公共性与自利性的内在矛盾，并随着我国近年来的快速发展特别是城市建设的征地拆迁等问题的凸显而表现得更加突出，再加上近年来腐败案例频发，进一步加剧政治信任的流失。公众对政府的不信任感一般表现为对其所处的政治系统、政治过程中自我角色的政治无力感、政治无意义感、政治孤立感、政治疏远感和政治无规范感等，而其中的政治无规范感主要体现在公众认为约束政治行动者和政治组织的行为规范和法则已遭破坏［24］(P24-25)。具体到我国的环境治理实践，往往体现在政府基于追求经济发展的目的或官员腐败的因素而常常与企业合谋，致使我国不少环境保护法律规范及其构建的制度在一些地方常常被束之高阁，特别是与环境法律规范体系不断完善形成鲜明反差的生态环境恶化现象，导致环境法治的制度信任缺失严重。

（三）环境法治运行的信任缺失

环境立法、执法、司法和守法等运行环节的信任缺失可以从心理学视角解析。环境立法主要是以国家制定或认可的方式来创制环境法律规范，但立法机关首先要考虑的是一定环境法治网络中个体公民和组织中的决策者的心理需求和预期，并根据个体公民和组织中的决策者的心理需求和预期的变化，对环境法律法规予以修改。不同环境立法机关的核心成员之间，基于一定的心理需求和预期而存在信赖关系。当公众对环境立法机关失去信任，则会导致参与环境立法的懈怠，致使国家提供的各种公众参与环境立法的渠道空设或流于形式；不同层级的立法机关之间及其内部的核心成员之间失去立法信任，则会导致环境立法体制机制的不顺。从环境执法和环境司法的理论视角分析，个体公民、组织中的决策者与执法或司法机关之间及其内部相互之间，都需要信任的支持才能有效地推进环境执法和司法。当环境执法机关和司法机关的执法、司法行为与个体公民和组织中的决策的心理需求和预期相差太远时，则会导致公众对环境执法和司法的不信任，可能引发对环境执法和司法的抵制甚至引发环境群体性事件，抗拒环境法律法规的执行和适用。同样，不同层级的环境执法或司法机关、同一层级和同一环境执法或司法机关内部核心成员的相互不信任，也会导致环境联合执法、综合执法等环境执法与环境司法的协同不能，甚至出现基于地方保护主义目的而有选择地执法和司法。从实践来看，正是基于个体公民、组织中的决策者对环境立法、执法和司法的心理需求和预期与现实的反差以及相互之间特别是内部的不信任，才导致我国环境法治运行各环节内部体制机制的不顺、相互之间衔接的不畅以及公众参与的不足。我国环境立法实践中的行政立法主导，即一定程度上体现了对人大立法能力的不信任，而行政立法的过于强势以及行政立法中体现的对排污企业的偏袒，又会加剧公众对行政立法的不信任；我国环境执法和司法实践中出现的地方保护主义，以及联合执法、综合执法力度不大和司法协同不足等问题就体现了执法者和司法者内部及相互之间的不信任。“当前中央和地方环保部门以及地方各级环保部门之间，在工作中仍然存在一些问题……影响了上下、左右之间的信任关系。”［25］

环境立法、执法、司法和守法等运行环节的信任缺失，也可以从社会学视角解析。在以人格信任为主的社会信任模式之中，社会信任主要建立在血缘、地缘和情感的基础上，主要通过这种亲情自生自发产生以习俗、伦理为主的规范，而对国家立法需求不大；或者即使产生对国家立法的需求，也主要以调整人与人之间的人身和财产关系为主，而很少涉及以生态环境为中介的人与人之间的关系，更何谈人与生态环境之间的关系。人格信任模式下的社会成员对环境立法的需求和心理预期都很少，更谈不上环境执法、环境司法和环境守法的心理需求与预期。只有在以系统信任为主的社会信任模式之中，社会信任建立的基础是法律、契约和信仰等，社会基于法律制度的构建和契约权利的保护而产生对国家制定法律规范的迫切需求，在面临调整人与生态环境之间以及以生态环境为中介的人与人之间的关系时，会对环境立法及其公众参与机制和立法体制机制产生迫切需求。由于系统信任模式还会要求制度有效运行而不满足于制度的建立，因而相应的环境治理必然要求环境法律规范在环境法律实践中的贯彻落实和正确适用，环境执法、司法和守法是其应有的内在需求，并能基于内在需求而形成顺畅和有效衔接的环境法治运行体制机制，以及务实有效的公众参与环境执法和司法机制。我国社会结构虽然整体上已正从传统社会向现代社会转型，但由于社会信任的相对独立性，其在社会变迁过程中总会表现出不同步现象，所以我国当下的社会信任模式整体上仍体现为人格信任，即使普遍信任或系统信任的特征也有所呈现，但这种普遍信任并没有得到真正贯彻，其所要求的基于利益主体妥协和协商的多元利益均衡不仅没有形成，反而加剧了不择手段的利益争夺和冲突［21］(P57-58)。在这种社会信任模式下，环境立法、执法、司法和守法往往成为利益争夺的手段和工具，其所形成的环境法治运行体制机制也就难以顺畅和有效衔接，处于利益争夺之中弱势群体地位的公众，也就难以真正参与到环境立法、执法和司法等环境法治的具体运行环节之中。

环境立法、执法、司法和守法等运行环节的信任缺失，还可以从政治学视角解析。我国的环境立法、执法和司法的主体是国家立法机关、执法机关和司法机关及其工作人员，属于公共组织和政治行动者，是政治信任的重要对象和政治信任的重要载体，其与公众之间的信任关系是政治信任并可归为公共组织信任和政治角色信任［26］(P73)。政治信任是环境法治运行的润滑剂和环境治理不可缺少的因素，个体公民和组织中的决策者对环境立法、执法和司法机关及其工作人员的信任以及环境法治机关内部不同层级和同一层级的不同机关及其工作人员之间的信任状况，对环境立法、执法、司法和守法等环境法治的运行都产生重要影响。我国正进入社会转型与变革的“深水区”，政治信任结构、环境、形态与条件都正在发生深刻变化，不同层面、不同性质的政治信任缺失现象不可避免，必然影响包括环境法治在内的国家治理格局［26］(P1)。从我国政治信任的具体情况来分析，其突出的特点是结构的非均衡，整个社会呈现出一种信任与不信任、高度信任与低度信任的非均衡结构以及民众对中央、地方和基层政府信任差异较大的级差信任状况［26］(P43-46)。总之，民众对中央政府的信任度最高，认为可以信任的比例达80%，但对地方政府特别是基层政府的信任度很低。①

政治信任的不均衡与级差的存在，体现在环境立法、执法和司法等环境法治机关之中，就会导致中央与地方不同层级的环境法治机关在立法、执法和司法方面获得的信任支持不一，地方环境法治机关为更好地实现地方环境治理的目的或为实现其对环境资源利用的目的，必然会采取一定的变通措施来提升自己的信任度或干扰中央环境法治的有效运行，环境立法、执法和司法等法治的运行，容易导致体制机制的不顺和相互衔接的不畅，并会影响公众参与环境法治运行的积极性。此外，政治信任的不均衡和级差信任还体现在同一层级政权的环境立法机关、执法机关与司法机关之间及其内部不同部门和工作人员之间。总的来说，对环境立法机关及其工作人员的信任要高于对环境司法机关和执法机关及其工作人员的信任，特别是环境法律政策执行系统内部执行职能的碎片化和权责倒置［27］(P64-65)，使得民众对不同环境执法机关的信任程度也会体现不均衡和级差，同一层级的环境法治机关特别是环境法律政策执行机关的信任度也会差异较大，进而使同一层级的环境法治运行体制机制和相互衔接也受到影响。

三、信任建构：我国环境法治发展的新路径

环境法治的信任缺失体现于环境法治观念、环境法律制度以及环境法治运行之中，其信任建构则可以从观念信任、制度信任和运行信任等方面着手。

（一）环境法治的观念信任建构

环境法治的观念信任作为主体对环境法律的伦理基础、价值取向和精神内涵的心理需求和预期，既源自于心理学的人际信任，也与社会结构变迁中的社会信任和一定的政治信任紧密相关，其建构的基本策略也应全面考虑心理学、社会学和政治学等各个层面的因素。

我国环境法治观念的冲突主要体现在科学主义与人文主义、人类中心与非人类中心主义、经济主义与生态主义等价值观念的内在矛盾，这种冲突在心理学层面可归因于不同群体的认知差异及心理需求与预期差异。因而，环境法治的观念信任建构不应以主体的理性计算为基础，而要有一种更为普适的价值观念来统一不同群体的心理认知、心理需求和心理预期，这种价值观念应较好地平衡科学与人文、人类与自然、经济与生态等方面的矛盾关系，重点应落在不同群体对待人、自然及其相互关系的态度上，具体可以表述为“以人为本、以自然为根、以人与人和谐以及人与自然和谐为魂”［28］。“以人为本”中的“人”是生态人，不仅强调人的经济利益，也强调人的生态利益，还强调未来人的利益；“以自然为根”中的“自然”不仅需要科学技术的开发、利用和保护，也需要对自然给予人文的关怀；如此才能真正实现人与人的和谐以及人与自然的和谐，克服环境法治观念中的各种冲突，推动环境法治的观念信任建构和环境法治的绩效提高。

环境法治的观念信任还受到社会结构和社会信任变迁的影响。我国社会信任正处于特殊信任向普遍信任和制度信任转型的过渡时期，国家应结合社会结构转型和社会信任变迁在全社会加强信任或信用文化建设。国务院2014年6月发布的 《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出，要普及诚信教育和加强诚信文化建设，把诚信教育贯穿于公民道德和精神文化建设的全过程，并大力倡导诚信道德规范、诚信优良传统和现代市场经济的契约精神。笔者认为，具体到环境法治的观念信任建构，我们更应在全社会重塑法伦理文化，在社会结构转型和社会信任变迁进程中树立包括环境法律在内的各种法律的权威，形成法律至上的观念，培养公民的权利意识特别是环境权利意识，并推动法律的道德性回归和与生态伦理的融合［29］，为普遍信任特别是制度信任在社会信任中占据主导和支配地位奠定基础。

环境法治的观念信任还是一种重要的意识形态，是一定时期政府的环境法治价值取向，是政治信任建设的重要内容。环境法治信任建构要求社会治理的模式由统治型转向管理型和服务型政府建设，体现在环境法治的观念信任层面，就要求政府调整执政理念和环境治理理念，除了要贯彻“以人为本”的执政理念外，更要按照生态文明建设的要求树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”“发展和保护相统一”“绿水青山就是金山银山”“自然价值和自然资本”“空间均衡”“山水林田湖草是一个生命共同体”等理念，率先贯彻符合环境法治要求的价值观念，以获取个体公民和社会对环境法治观念的认同和信赖。

（二）环境法治的制度信任建构

环境法治的制度信任要求个体公民或组织中的决策者对国家制定的环境法律制度的认同和信赖，因而首先要确保制度构建的合理性和科学性。我国已构建一套比较完善的环境法律制度体系，但存在当前中国不少制度建设中的四大共性问题，即制度虚置、制度异化、制度陷阱、制度架空［30］。究其原因，除了与国家的制度执行体系有关外，与环境法律制度本身的设计是否科学合理也紧密相关。要建设科学合理的环境法律制度，重点应抓住制度设计的“五个维度”即理性维度、标准维度、约束维度、时空维度、情感维度。②具体到环境法律制度的设计之中，理性维度要求环境法律规范的出台要紧密结合现实的需要，要以相关自然科学特别是生态环境科学的相关数据为基础，以相关的上位法律为依据；标准维度要求环境法律制度的设计要注重操作性，具体的规范措施要量化，不能脱离实际和模糊不清；约束维度要求环境法律制度的法律责任要明确，责任主体要清晰，避免责任主体虚化和责任追究不能；时空维度则对环境法律制度出台的时间、地点、背景和环境等要求明确具体；而情感维度是对环境法律制度的人性要求，要尊重生态人文精神。

从政治学角度来看，环境法治的制度信任缺失与政治信任或政府信任不足紧密相关。改革开放前，我国的政治信任主要依靠意识形态的宣传和教化来获得。但我国社会结构的转型在很大程度上使得意识形态逐渐“碎片化”，思想文化和价值观念的多元、多样和多变，也使改革开放后依靠经济绩效获取的政治信任不能持续，继续依靠意识形态“说教”和“道德独白”构建起的政治信任可能非常脆弱［31］，整个社会的政治信任流失较大，政治不信任甚至成为一种常态。现代政治区别于传统政治的最大特征不是信任的高低，而是制度化不信任水平的高低。制度化不信任体系建设的根本在于构造一套适合国情的制度体系，健全民众表达不信任的制度化通道，即通过规范公共权力，增强政治行为的可信性，为民众施予政治信任提供激发机制，为政府维系信任形成压力机制［31］。环境法治的制度信任更多是一种政治信任，其信任缺失或不信任的常态也是传统政治向现代政治转型过程中必然要遇到的问题，该问题的解决要通过制度化不信任，即建立健全民众释放对环境法治的制度不满和不信任的制度通道，以便为环境法治的制度完善、认同度和权威性的提高创新路径。

此外，环境法治的制度信任建构还包括推进政务诚信的其他各种途径，如坚持依法行政、发挥政府诚信建设的示范作用、加强政府守信践诺机制建设、加强公务员的诚信管理和教育等。③但笔者认为，环境法治的制度信任建构最重要的是制度的科学合理以及制度化不信任。

（三）环境法治的运行信任建构

环境立法信任、执法信任和司法信任虽然与心理学上的人际关系和社会学上的社会结构有着一定关联，不同的个体公民或组织中的决策者在环境立法网络中的地位不同，可以获取的资源不同，对环境立法、执法和司法的影响也不同。但环境立法、执法和司法主要是以环境立法机关、执法机关和司法机关为主体的法治运行过程，个体公民和组织中的决策主要是其中的参与者；而社会结构对环境立法、执法和司法的影响是随着社会信任的变迁而自生自发。因此，环境法治的运行信任总体上属于政治信任的范畴，更多需要从政治信任或政府信任的视角加强建设。

“人们对政府的信任很大程度上取决于政治制度的安排和国家的法治化程度”［32］(P14)。环境立法作为国家政治制度安排和国家法治化程度的重要标志，是政治信任建设的重要内容。我国环境立法中的问题主要是体制机制不顺，因而环境立法信任建设的重点要理顺立法体制机制，增进立法机关内部以及民众对立法机关的信任。“要进一步完善政策设计方法，使政策制定既能贯彻总体部署要求，又能充分考虑地方实际，通过建立政策互信，营造信任文化”［25］，当前特别要理顺中央与地方不同层级以及同一层级不同环境立法机关或环境规章政策制定机关的立法事权和职责，改变行政主导环境立法的现状，建立人大主导环境立法和公众参与环境立法的体制机制。

环境执法信任主要关涉民众对环境执法机关及其工作人员和执法行为的认同与信赖。我国环境执法主要存在体制机制不顺、执法不严、相互衔接不够和公众参与不足等问题，因而环境执法信任的重点除了明确中央与地方不同层级以及同一层级不同环境执法机关的职责，加强“上下协调和沟通，增进理解，形成全力，通过建立协作互信，营造信任文化”外［25］，还要加强政务诚信和社会诚信建设，特别要加强环境和能源节约领域的信用建设，完善环境信息公开制度，建立企业环境行为信用评价制度、重点用能单位信用评价制度，强化对环评机构、能源审计节能评估机构及其从业人员的信用评价和监督等。

司法公信是社会信用体系建设的重要内容，是社会公平正义的底线。④环境司法信任作为环境法治运行信任的重要组成，在社会信任建设中具有重要地位。我国环境法治的司法问题主要体现在体制机制不顺、衔接不畅、司法不公和公众参与不足等方面，关涉民众对法院、检察院、公共安全领域、司法行政系统以及司法从业人员的信赖及其相互之间的信赖等问题，因而环境法治的司法信任要在法院公信建设、检察公信建设、公共安全领域公信建设、司法行政系统公信建设、司法从业人员信用建设以及司法公信制度建设等方面着手。

总之，环境法治的观念信任、制度信任和运行信任是紧密相关、相辅相成的。环境法治的观念信任建构是前提，没有环境法治的观念信任，环境法治的制度信任和运行信任也难以形成；环境法治的制度信任建构是基础，是环境法治观念信任的制度固化结果和环境法治运行信任的基本保障；环境法治的运行信任是结果，是环境法治的观念信任和制度信任在环境法治主要运行环节即环境立法、执法和司法中的具体表现。环境法治的信任建构，不能忽视其中的任何一种基本类型，而要从观念信任、制度信任和运行信任等角度全面推进。

注释:

①该结论综合了2007年中国社会科学院的调查报告、零点研究咨询集团发布的《中国居民评价政府及政府公共服务研究报告（2003—2005）》和《中国公共服务公众评价指数报告（2006—2010）》以及美国杜克大学和清华大学史天健教授的调查结果。

②理性维度是指制度的出台是否有现实性、科学依据以及与相关制度是否在内容或精神上相符；标准维度是指制度的标准要符合实际，尽可能量化；约束维度是指制度的约束对象必须明确；时空维度是指制度的时间、地点、背景和环境等要明确；情感维度是指制度建设要遵循“人本精神”，体现制度对人的情感、公平关怀。参见陈满雄《提高制度执行力》（《中国行政管理》2007年第11期）。

③国务院2014年6月发布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》第二部分推进重点领域诚信建设之加快推进政务诚信建设。

④前述《纲要》第二部分推进重点领域诚信建设之大力推进司法公信建设。