城乡建设用地增减挂钩制度的完善

2018-02-11曹承富

江西农业 2018年11期

曹承富

增减挂钩指的是增加城镇建设用地和减少农村用地挂钩，以土地利用总规划为依据，采取建新拆旧、复垦整理等策略对若干拟用于建设农村的旧地块、建设城镇的新地块进行处理，在保证平衡土地面积的前提下有效扩大耕地范围，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，促使城乡用地布局不断趋于合理化。要想实现该目标，离不开完善的城乡建设用地增减挂钩制度的支持，以及如何完善是重要课题，必须引起重视并加强探究。

1 城乡建设用地增减挂钩制度完善的迫切性

为何中国耕地保护工作在很长一段时间里都难以有效开展？为何土地违法案件发生率居高不下？实际上原因非常简单，因为国家守红线，地方却侧重发展经济事业。国家始终从战略高度关注农业耕地红线，保证中国这一人口特大国的粮食安全问题。然而粮食是全国性的供求问题，各地区不用考虑当地人的吃饭问题，且地方政府追求经济事业的发展，努力在建设用地方面获取更多指标，从而赢得更多财政收入，推动当地经济快速发展。但是建设用地中很多都属于基本农田，耕地自然而然就越来越少。在这样的困境之下，应研究哪些因素可改变，哪些因素不能被改变，进而探索解决途径。当然，国土面积是不可改变的，可利用土地几乎也不会有较大的变化，而未用于建设的耕地或没有商业利用价值，或开发成本过高，或是生态保护需要，其中能作为耕地补充的资源几乎已经全部开发的，引发诸多问题。国家人口数量也基本不会改变，发展了经济、提高了城镇化率，但人口没有变化，大幅度增加建设用地的量，且可以控制城乡建设用地的总量不变，唯一能改变的就是其比例。在这样的情况下，城乡建设用地指标制度就面临增减挂钩改革与完善的迫切问题。

2 城乡建设用地增减挂钩制度完善的策略建议

2.1 有效扩大制度适用范围改变过去从上自下下达命令的指标使用方式，由农民集体基于当地政府整体规划自主决定建设用地指标的份额，满足当地实际需求。增减挂钩制度还应体现农地虚拟发展权，把耕地转变成建设用地以后，原地块可用于发展工业、商业，进行独立转移。对耕地尤其是基本农田进行保护时，虚拟发展权能转移给周边城镇建设用地，农民集体是土地的所有权人，对于农地的虚拟发展权有自由转移的权利，能在政府统一规划下自主明确周转指标份额。在细致深入地调查农民集体土地所有权，且建立起完善的所有权土地登记制度，就能为农民集体自主决定份额提供参考依据。

2.2 提高制度透明专业程度政府在发布城乡建设用地增减挂钩制度之日起，应及时向社会公布增减挂钩项目的实施制度，利用报纸、广播、电视、网络等手段快速完整地向各部门与社会组织传达制度，并建立及时公开的约束规定，提高大众对制度的知晓度，减少制度实施中出现的利益受损、操作不当等问题。就拿征地招标来说，应及时将消息与进展程度公布给社会，以便招到资质好、有较高专业化水平的企业，并及时公示，发挥社会监督作用，确保制度实施过程的合理与规范。同时，要注意提高制度的专业化程度，采取向社会征集制度、向相关组织购买制度、公开向社会听证等方式听取大众的意见，并积极在各地试点，基于实际情况掌握制度的效果与问题，有效解决。

2.3 完善指标收益分配制度针对城乡建设用地的增减挂钩指标，还应注意完善收益分配制度，促使政府、农民集体从周转指标中共享收益。政府部门通过征税分享增益，且分配土地增值收益时还要遵守安全性、公平性与连续性的原则，不能一次性支付增值收益，通过持续发展保障农民生活。在获取收益之后，农民集体要按照比例向农民分配部分收益，有效补偿他们的复垦损失，剩下的部分则是地方公共基金，投入基础设施建设之中，其他的则存入农民养老保险基金账户。

2.4 完善挂钩指标监管制度建立完善的城乡建设用地增减挂钩制度之后还应监管实施、加强监督。一是对耕地质量加以监管，二是对使用挂钩指标的情况加以监管。闲置宅基地退出复垦的这部分耕地，土地管理部门和农业部门应当在验收时着重确认耕地补充数量与质量，结合农地分级成果，确认耕地面积，实行信息化管理，从而让大众可以查询，接受大众监督，并对复垦耕地加强后期维护，保证有效利用复垦耕地。与现行制度周转指标不同，闲置宅基地退出复垦的指标是零散的，积少成多，在指标的使用中应于退出资金不足之地实行先用后还，进而向省级部门申请指标，在交易中形成的资金整理复垦，则应按期按量归还，退出资金比较充裕时就可先造后用，在当地使用挂钩指标，或跨区交易，转让挂钩指标。