多中心治理：农村义务教育供给侧改革的新模式研究

梁梓康 潘志方

（广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004）

长期以来，义务教育作为我国重要的国民基础教育，其改革和发展一直受到国家及社会各界的高度关注。经过改革开放近40年来的不断发展，我国的义务教育事业取得了显著的成果，基本实现了全面普及城乡免费义务教育的基本目标，完善了义务教育阶段的教育体制，义务教育服务的供给质量明显提高。但是，受制于经济发展水平不高和国家治理能力的不足，我国义务教育的发展水平仍然与现实需求存在较大差距。随着我国经济和社会的快速发展，在基本义务教育服务得到满足后，国民对于优质义务教育服务供给的需求正在逐年增加，现今的义务教育服务供给水平已不能满足国民的诉求。当前，我国已经进入全面建成小康社会的最后阶段，正处于新型城镇化深入发展的关键时期，这对于提升整体义务教育办学条件和教育质量提出了更高的要求。与此同时，户籍制度改革、计划生育政策调整、人口及学生流动给城乡义务教育学校规划布局和城镇学位供给带来了巨大挑战。因此，义务教育阶段的供给侧改革势在必行，农村地区的义务教育供给侧改革是其中最薄弱的一环，必须采取有效措施，改变以往供给主体单一、供给质量不高的情况，从而实现全面推进城乡义务教育均衡发展的目标。

2015年11月，习近平在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“供给侧结构性改革”，迅速引起我国学术界的热烈关注，许多专家学者对供给侧改革相关理论进行了更深入的研究。2016年全国两会期间，教育供给侧改革成为代表委员关注的一个焦点，民进中央提交了深化教育供给侧结构性改革的提案。全国政协常委、民进中央副主席朱永新在两会上表示供给侧改革不仅是经济领域的事，也是教育领域的事。他指出化解当前存在的教育供需矛盾，应通过改革的办法推进结构调整，从提高供给质量出发，改变单一结构供给，形成丰富、多元、可选择的供给侧结构，从而为群众提供多样化、高质量的教育服务，满足不同层次的教育需求。2016年7月11日，国务院发布了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，县级行政单位范围内的城乡义务教育发展得到政策的支持和保障，有利于推进我国县域义务教育的均衡发展。在当前我国农村义务教育的发展现状和政策背景下，如何运用多中心治理理论，转变义务教育供给结构单一、优质教育资源缺乏的状况，是本文探讨的主要内容。

1 多中心治理理论与农村义务教育供给侧结构性改革概述

1.1 多中心治理理论的内涵

1.1.1 多中心治理理论的起源与发展。多中心治理理论是近年来西方国家学术界最热门的公共管理理论之一。“多中心”一词最早是由英国学者迈克尔·博兰尼在其著作《自由的逻辑》一书中提出的，他指出相对于国家由上而下强制执行下的自由，依靠一定法律框架下“多中心之间通过相互协商、配合而自发达成一致”的自由才是真正意义上的自由。博兰尼的“多中心”社会秩序思想为后来多中心治理理论的发展奠定了理论基础，但是，“多中心”的理论分析方法是否适用于社会公共管理没有得到实证的检验。此后，在对博兰尼“多中心”社会秩序思想系统理论分析的基础上，以美国奥斯特罗姆夫妇为代表的一批学者在对发展中国家农村社区公共池塘资源进行实证研究后共同创立了多中心治理理论。

1.1.2 多中心治理理论的主要内容。多中心是指在公共事务的治理过程中，由多个而不是单一的治理中心或组织来共同管理公共事务，其中自发秩序或自主治理是其基础。多中心治理是在多中心概念的基础上形成的，其提出了除政府与市场之外的治理公共事务的新的可能性，并在政府、市场这两个中心之外引入第三个中心，自主治理和协调治理是多中心治理的基础。多中心治理与传统治理理论相比，具有选择多样性、减少搭便车的行为以及合理决策的优点。多中心治理理论发展至今，虽然还存在一定的局限性，但是已经形成一套较为完整的理论体系。

首先，多元化的治理主体。多中心治理的主体是多元化的主体而不是“单中心”的主体，不仅包括政府，还包括市场、社会等主体。由于社会环境的多样性和复杂性，产生出不同主体的利益诉求，需要多个治理主体共同参与到社会公共事务的管理活动，才能有效整合社会资源，提高公共管理的质量和效率。

其次，组织结构网络化。多中心治理中的各个主体在主体功能上既相互独立又存在相互依存的关系，这种相互依存的关系通过媒体和互联网等渠道构成了网络型的组织治理结构。网络型组织结构上的每一个治理中心主体就是网络上的一个结点，每个中心主体与其他中心主体之间的沟通不受层级的限制，能够更直接地表达自身的利益需求。

再次，多中心治理以实现公民利益最大化和多样化需求为治理的目标。多中心治理让社会组织和公民拥有了更多的参与权和自主权，更多地关注公民个人的权益和需求。评估政府公共管理活动和提供公共服务的测量标准不仅包括效率，还需要参考提供公共服务的社会综合效应和公民的满意程度。对政府公共绩效的评估不仅需要政府的自我评估，也需要市场、社会组织和个人等治理主体的共同参与。构建多个主体共同参与的公共服务评估体系，既需要制定合法合理的民主参与制度，也需要形成多中心的治理结构，从而实现公民利益最大化和多样化需求。

最后，采用“合作—竞争—合作”的治理方式。多中心治理中不同的主体都可以向社会提供公共产品和服务，但是，由于公共产品和服务所需的成本消耗程度不同，部分主体的能力有限，公共产品的生产、使用和维持需要多个主体的合作。多中心治理的管理基础是自我管理，各个主体实行自我管理且利益需求不同，都以实现自我需求为目的来实现自身利益最大化。因此，各主体都会对公共产品进行博弈，进行生产、使用和维护公共产品的竞争，通过谈判、协商、制定法律条款或合同的形式达成一致行动策略，最后在共同目标的驱使下又再次开始新的合作。

1.2 农村义务教育供给侧结构性改革的内涵

对于“农村义务教育供给侧结构性改革”内涵的理解，首先要对“供给侧”的概念进行梳理。“供给侧”是相对于“需求侧”而提出来的，其概念来源于经济学领域，指的是供给方面。“义务教育供给侧”指的是义务教育的供给。目前，我国现有的文献研究对“教育供给侧结构性改革”的界定还处于概念推衍的阶段，比较具有权威代表性的是北京师范大学中国教育政策研究院副院长杨丽萍教授的观点，她指出“教育供给侧结构性改革”是指围绕教育资源和服务提供主体和方式的改革，即在顶层设计的框架下，通过一系列深度的体制机制改革和政策举措，进一步厘清教育领域政府和市场的责任边界，进一步理顺由主体之间关系构成的教育管理体制，进一步优化以办学体制为核心的教育资源与服务供给方式，进一步明晰经济社会发展的需求与现代教育体系之间的关系，实现教育治理体系和能力现代化水平的提升，进而更加有效地服务国家经济社会发展的人力资本需求、服务于民生的改善。综上所述，“农村义务教育供给侧结构性改革”应是指在国家法律框架和教育体制范围内，以提高农村义务教育服务供给质量为出发点，对义务教育阶段的教育资源和服务供给主体及方式所进行的结构性调整［1］。

2 多中心治理理论与农村义务教育供给侧改革的契合关系

从本质上理解，义务教育是基本公共服务的重要组成部分，运用多中心治理理论进行研究是具有实践意义和符合理论逻辑的。农村义务教育供给侧改革与多中心治理理论在多个方面存在契合关系。

2.1 研究方向一致

农村义务教育具有显著的地方属性，与多中心治理理论的分析单元假设一致。奥斯特罗姆对多中心理论进行基本假设时，将多中心治理的主要对象规定为地方性的管理事务。农村义务教育从根本上属于地方性的公共服务，其服务属性和范围要求地方政府、市场、社会组织和公民等主体共同承担义务教育的治理责任。

2.2 强调治理主体的多元化

农村义务教育供给侧改革是一个复杂的综合性管理活动，需要大量的人力和物力，而地方政府主体的作用是有限的，还需要地方市场、社会组织等主体的共同参与才能整合改革的资源，减少改革的阻力，这与多中心治理理论主张的治理主体多元化的思想一致。

2.3 根本目标相同

农村义务教育供给侧改革的目的在于完善农村义务教育基础设施和教育体制，提高义务教育服务质量，满足公民对义务教育服务多样化选择的需求，从而实现保障公民享受义务教育基本权益最大化的目标，这与多中心治理理论以实现公民利益最大化和多样化需求的目标相同。

3 农村义务教育供给侧改革的多中心治理模式的构建对策

当前我国农村义务教育供给侧改革的重点，是增加优质教育资源供给，优化教育资源配置，给受教育者提供更多、更优质的教育选择。推进农村义务教育供给侧改革，需要构建政府、市场、社会共同参与的多中心主体的治理模式［2］。

3.1 完善义务教育体制的顶层设计，明确政府职责

农村义务教育供给侧改革需要法律法规的保障和政策的支持，通过法律法规和政策指导来规范地方政府在义务教育供给侧改革的职责，明确地方政府职能。一方面，国家政策研究部门需要不断完善义务教育发展的相关法律法规和教育体制，发挥顶层设计对义务教育发展的规范和保障作用。政府应适度地将部分义务教育管理权分配给市场和社会组织等主体，发挥市场调节和社会治理的作用，减少单主体政府管理的压力。在法律和制度范围内向下级教育行政部门和学校适当授权，提高地方办学的自主权［3］。另一方面，明确政府职能清单。对政府教育管理部门的职能进行系统梳理，明确政府在义务教育发展中的主要职能。对于政府职能外的义务教育管理事务，在保证教育质量的前提下向市场和社会进行职能转移。

3.2 加大财政支持，多渠道筹措发展资金

充足的财政资金是农村义务教育供给侧改革的物质基础。长期以来，地方政府的财政投入是农村义务教育发展的主要经费来源，但由于地方政府财政能力受经济发展水平的制约，经济发展落后地区的义务教育发展资金一直短缺。因此，一方面国家必须加大对地方政府义务教育的财政支持，另一方面可以通过市场和社会等渠道筹措发展资金。在国家层面，在加大教育财政投入的基础上，根据地区的实际经济发展水平，通过能动的政府转移支付、税费减免、政府债券等多种方式解决农村义务教育发展的经费问题［4］。在市场和社会层面，充分利用企业、社会组织及个人等社会资本的作用，通过政策扶持和宣传鼓励地方企业和社会组织参与农村义务教育的发展，从而获取政府外部的教育资金来源。

3.3 建立政府主导的多主体参与供给模式

研究表明，当前以政府为主的“单中心”义务教育供给模式已不能满足公民对优质教育资源和教育多样化选择的需求，应适当引入市场竞争机制，建立以政府为主导、多主体参与供给的新型供给模式。而多中心治理理论强调竞争与合作的治理方式，既能激发治理主体之间的活力，又可以整合各个主体的资源优势，妥善解决治理的问题［5］。首先，增加以政府为主导的公办教育资源，不断提高优质教育资源的覆盖率，满足公民对义务教育服务的基本需求。其次，在农村义务教育供给侧改革过程中，围绕法律和制度的框架，适当引入市场竞争机制，鼓励市场和社会资本进入义务教育领域，推动民办教育的发展，从而满足公民对义务教育多样化选择的需求。

3.4 加强监督管理，健全督导评估机制

农村义务教育供给侧改革的成功推进离不开严格的监管，加强监管能够保证改革活动的规范运行，确保改革成果的真实有效。政府方面，在制度设计上建立统一的评估标准，并推行全国，严格按照标准进行农村义务教育供给侧改革，强化对农村义务教育供给侧改革事前、事中和事后的全程监督，及时反馈改革成效；建立国家和地级政府的多层级监管机构，地级政府主要设立以县和乡为主的监管委员会，从而更了解农村义务教育供给侧改革的一线工作状况；实行动态调整的监督管理人员制度，定期增加一线教育工作者到监管队伍中。社会方面，发挥社会组织和公民的民主监督作用。通过定期召开座谈会的形式，听取社会公众的建议，及时解决农村义务教育工作中的问题；及时更新政务平台的政务信息，使改革工作的信息公开透明；引入第三方评估机构，通过专业评估机构的第三方评估，可以发现政府自我评估不足之处，更直观地获取改革成果的真实信息，保证了评估结果的公开公正，确保农村义务教育供给侧改革的稳步推进［6］。

4 结论

我国农村义务教育供给侧改革是一项长期的综合管理活动，未来仍需要针对基本国情和地方特色加强相关的理论研究和社会实践。本文通过对多中心治理理论和农村义务教育供给侧改革理论内涵的系统分析，研究发现两者在研究方向、治理主体、根本目标等方面存在着一致的契合关系：多中心治理理论以地方性事务为研究对象与农村义务教育的地方属性契合；多中心治理理论与农村义务教育供给侧改革的治理主体都呈现多元化，需要政府、市场和社会等主体共同参与；多中心治理理论与农村义务教育供给侧改革都以实现公民利益最大化和多样化需求为根本目标。在当前我国经济和社会转型的关键时期以及教育供给侧改革兴起的背景下，农村义务教育供给侧改革需要不断完善义务教育体制的顶层设计，通过法律法规和政策的规范，明确政府的责任清单，适度向市场和社会主体进行放权；继续加大政府财政支持力度，采取多种渠道筹措农村义务教育发展资金，发挥市场和社会主体等社会资本的作用；建立政府主导的多主体参与供给模式，鼓励市场和社会等主体提供义务教育服务，满足公民对义务教育多元化选择的需求；加强监督管理，健全督导评估机制，确保农村义务教育供给侧改革过程的公正公开，保证改革成果的真实有效。