关于开发权转让的文献综述

文/乐晶晶、叶如海 南京工业大学 江苏南京 211800

控规制定的容积率指标是刚性的，是不能适应城市需求的。国内外各城市逐渐认识到需要一种灵活机动的调控政策来保证控规的弹性。开发权转让就是弹性调控的其中一种方式。

1、相关概念辨析

1.1 土地开发权

土地开发权指开发土地的权利，属于诸多土地权利的一种类型[1]。1943年，美国建筑师沙里宁提出开发权[2]的概念：将一宗土地可从事开发的权利从土地所有权中分离出来，体现出土地实物以外的空间价值。

1.2 开发权转让

开发权转让指将资源需要保护、限制开发的用地上空的容积率由原土地上分离而出，转让到其他可开发用地中进行集中开发建设的技术[3]。

2、国外相关政策

最早的土地开发权起源于1947年的英国《城乡规划法》[4]，目的是为了抑制因土地利用规划而带来的暴损或者暴利[5]。但土地开发权项目作为一个独立的概念被提出并加以运用则是始于20世纪60年代的美国。1968年，美国建立了第一个土地开发权转让制度的法律文件《地标保护法》，该法规定具有历史意义的地标禁止改变或拆毁，但允许地标的所有人将地标所在地的土地开发权转让给邻近的土地[6]。

1979年，美国新泽西州通过成立松林地保护委员会，确定了实施“开发权转让计划”对松林地区的生态资源进行保护，同时设立开发信用公司、成立容积银行等措施对该地区的开发权转让提供支持，并对参与开发权转让的开发商和土地所有者提供一定的容积奖励，有效的保护了松林生态林地[7]。

日本从1980年中期制定的法律法规中开始实施“特定街区制度”。日本《建筑标准法》第52条规定，对绝大多数地区或街区，规定了具体的容积率幅度，但特定街区除外，即对特定街区内的容积率有特殊政策[8]。在特定街区之内，容积率转让技术的实施主要是指两个地块的所有权人之间对未使用容积率的交易[9]。

澳大利亚悉尼为了维持历史风貌对公共空间的独特性和多样性，在《悉尼中心开发控制规划图则》第7章建筑面积的奖励和划拨中采用建筑面积补偿对历史建筑通过补偿的方式进行保护[10]。

3、国内相关文件

2000年台北市政府为进行街区历史风貌的保护工作，制定了《大稻埕历史风貌特定专用区容积移转作业要点》，允许为配合历史性建筑及城市容积管制的建筑基地，可将其建筑容积移转至另一宗建筑基地[7]。

2001年浙江省政府发布的《关于土地利用总体规划实施管理若干意见》拉开了基本农田易地代保的大幕。根据《浙江省基本农田保护条例》第十二条规定：“因城市总体规划调整或者国家和省重点建设项目建设依法批准后占用基本农田，有关市、县在本行政区域内无法补充划入数量和质量相当的基本农田的，经省人民政府批准，可以在本土地利用总体规划期内，委托本省其他行政区域在当地划定相当数量和质量的基本农田代为保护[11]”。然而由于缺乏法律与国家政策层面的正当性，最终在2004年被国务院明令禁止[12]。

2008年8月，国土资源部与重庆市政府签订了《推进城乡综合配套改革工作备忘录》，支持重庆进行城乡建设用地流转的试验，并探索和完善城乡土地交易市场。2008年12月，重庆市农村土地交易所正式成立，并推出了“地票”交易。2010年9月，重庆市国土局出台《关于规范地票价款使用促进农村集团建设用地复垦的指导意见》，对地票的各项标准作了较为清晰的界定 [12]。

《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》中第十七条明确指出：“在历史文化风貌区建设控制范围内新建、扩建建筑，其建筑容积率受到限制的，可以按照城市规划实行异地补偿”。按照此条文精神，规划土地管理部门可以在全市范围内统筹，进行规划平衡和土地调控，将发展权转移到更具开发潜力的地区，以激励对历史文化风貌保护区内相关项目的保护与更新活动[13]。

[1]顾昆鹏.土地发展权及容积率转让的城市土地开发机制研究[D].重庆大学，2011.

[2]Stinson，Joseph D.Transferring Development Rights:Purpose，Problems，and Prospects in New York Pace Law Review[M].1996.

[3]Stephen Sussna. Bulk Control and Zoning: The New York City Experience.Land Economics， 1967，(5):158-171

[4]康媛，霍迎.借鉴英国土地发展权重设我国土地权利体系[J].法制与社会，2009，(34):53-59.

[5]刘明明.英美土地开发权制度比较研究及借鉴 [J].河北法学 ，2009，02:169-174.

[6]Fulton，Willam，Jan Mazutrk，Rick Pruetz，and Chris Williamson. TDR and Other Market-based Land Mechanisms:

How They Work and Their Role in Shaping Metropolitan Growth. The Brookings Institution Center on Urban and Metropolitan Policy .June 2004.

[7]覃俊翰.借鉴台湾经验的历史街区保护视角下的容积移转制度研究[D].华南理工大学，2012.

[8]春燕.容积率制度在城市创新建设中的应用——解读东京城市成长战略[J].城市规划学刊 ，2014，06:90-94.

[9]戴锏.美国容积率调控技术的体系化演变及应用研究[D].哈尔滨工业大学，2010.

[10]汤黎明，李玲，黎子铭.西方历史建筑保护激励政策初析[J].价值工程，2012，28:103-105.

[11]浙江省基本农田保护条例[N].浙江日报，2002-11-08.

[12]李冕.美国开发权转移研究及其启示[D].华南理工大学，2013.

[13]刘夏夏.上海城市文化遗产保护管理中借鉴“发展权转移”制度的探讨[J].上海城市规划 ，2011，03:79-83.