农地确权：模式选择、生成逻辑及制度约束

2018-02-11罗明忠

西北农林科技大学学报（社会科学版） 2018年4期

罗明忠，唐超

(华南农业大学经济管理学院，广州 510642)

农地确权是我国农村当前最主要工作之一,虽然大部分地区已经基本完成了农地确权颁证工作,但余下的是纠纷最多、完成难度最大的地区。农地确权包括土地登记申请、地籍调查、登记注册、颁发土地证书等多个复杂环节。全国各地存在着多种确权模式,有的地方确权到集体,有的地方确权到户,不同的确权模式具有不同的生成逻辑,面临着不同的制度约束。农地确权作为强制性的制度变迁,在人文地理特征差异性大的中国,必然存在兼容性问题。在农地确权进入攻坚冲刺阶段,选择合适的农地确权模式显得尤为重要,这直接关系到农地确权工作能否顺利完成。

随着新一轮农地确权工作在全国范围内展开,“确权”成为政学两界的热门话题。但已有的国内外文献,主要集中在农地确权的由来、作用、矛盾、影响因素以及实践经验总结等方面[1-7],对于农地确权模式的多样性及其生成逻辑关注不够。对某一范围内土地的所有权、使用权的隶属关系进行确定是农地确权的主要内容,但在实际执行过程中十分复杂,面临着干部群众认识不统一、土地权属有争议以及经费不足等问题[8]。因此,对农地确权模式生成逻辑的分析,有助于把握农地确权的内在规律,降低农地确权成本,提高农地确权效率,加快我国农地确权工作进程。

一、农地确权模式选择的一般逻辑:共有产权强度差异

新制度经济学研究中,制度环境、制度安排、初级行动团体、次级行动团体和制度装置等构成了一项制度变迁所必须的5个主要因素,其中制度安排支配经济单位之间可能合作竞争的方式,而制度装置则是行动团体所利用的政策和手段[9]。成功的制度安排需要通过有效的制度装置来执行,不同的制度装置决定着制度安排的执行力度与结果,农地确权本质上是一种制度安排,而农地确权模式则是其制度的实施装置,直接决定着农地确权能否顺利执行。制度装置的有效性主要取决于作为经济环境部分的基本法律制度,制度装置的选择与所处的制度环境有关,更具体地说,是与新制度安排所规制的对象性质有关[10]。尤其是当产权无法清晰划定或者产权主体之间信息不对称现象存在,致使产权无法发挥约束作用时,制度装置的合理设置是必要而且必须的,它甚至比国家法律更具有现实执行力,会带来更合理的制度变迁绩效。基于上述分析,本文沿着“对象性质—制度装置—制度安排”的分析框架,具体分析农地确权模式选择的一般逻辑。

从土地产权结构看,主要包括所有权、占有权、收益权和处置权4个基本权利。一方面,农村土地归集体所有,具有公共物品的性质,从根本上决定了农地确权模式的选择不能突破集体所有的底线[11];另一方面,家庭承包责任制的“两权分离”又使得农地私人物品属性得到增强,尤其在国家一再强调承包经营权稳定长久不变的大背景下,土地的私有产权强度得到了极大的增强,农地确权模式的选择又具有私人物品的特点。

对于传统农区，目前仍然延续的是以“准私有产权”形式安排的农村土地家庭承包经营制度[12],土地的私有产权较重,产权结构中除了所有权属于集体外,占有权、收益权和处置权都属于农户,并且随着承包经营权期限的延长,土地私有产权强度将进一步增强。选择确权到户的模式可能更符合实际情况。

在一些山区,虽然也遵循农村土地家庭承包的基本经营制度,但土地在实际经营过程中共有产权属性较强。现实中土地抛荒现象更普遍,土地的产权不清晰十分普遍。土地大多还是由集体统一处置,然后再交给农户经营,也就是说,土地的所有权和处置权归村集体,占有权和收益权归农户,可见,相对于确权到户,土地的共有产权得到了增强。

发达地区在城市化进程中形成土地的“返租倒包”“股份合作”等集体经营模式,其农地的实际处置权一般归属于集体,即土地的所有权、占有权和处置权都属于集体,只有收益权属于农户,可见,相对于前两类地区,这种条件下的土地共有产权最高。选择确权确股不确地的模式可能更加适合。

二、农地确权:主要模式及其特点

现阶段农地确权工作在全国普遍展开,虽然各地做法不尽相同,但总体来看,主要有确权到户、整合确权、确权确股不确地3种主要模式。

(一)确权到户模式

确权到户模式即按农户原始承包地的数量和地块位置确权确界,该模式是目前全国各地的主要做法。确权到户具有操作简单、容易被农民接受等特点,既能最大限度地保障农民土地权益,又没改变集体经济组织制度;因此,国家有关文件主张更多地采用这种确权到户的模式。

从权利角度看,确权到户具有3个方面含义,(1)按照集体成员权将土地承包和经营权交给农户,实现土地所有权和承包权、经营权的分离;(2)进一步对农户的地块数量和面积等产权范围进行界定,核实农户现有土地的产权信息;(3)确权到户后,农户既享有对农地的实际占有、使用和部分处置权,也拥有收益权,农民土地权力的法律地位得到进一步增强。该模式一般以第一轮或第二轮土地承包的基数为基准,对于农地产权相对清晰的一般地区而言,在实际执行过程中成本较低,仅需换发承包经营权证书,农户易于接受。

在实际操作中,确权到户模式存在2个问题:(1)确权是以第一轮承包还是第二轮延包地的基数为准？由于第二轮延包时农业税费较重,种田收益比较低,所以农户对第二轮延包及承包地面积要不要调整并不在意。随着国家农业税的取消和农业补贴政策的实施,种田收益明显上升,部分农户会对第二轮延包的承包地面积提出疑议,要求进行适当调整后再确权。(2)对于原抛荒地的确权纠纷处理。一些抛荒田地被其他农户耕种后有可能已经改变了原承包人田地的用途和地界。原土地承包人想对自己的承包地确权，但地界都发生了改变,有的使用人当时都交了税费甚至进行过较大的投资,原抛荒地的确权纠纷处理起来就比较困难。

(二)整合确权模式

整合确权是在确权前,将农户分散而细碎的承包地集中且连片,再进行农地确权。该模式既能保障农民土地权益,又能在不改变集体经济组织制度的前提下促进农地流转,形成农地规模经营,是对确权到户模式的组织性创新。

从农户总体权利角度看,整合确权在农地产权主体和内容的界定上并无区别,其区别在于农户间产权范围的界定上,由于进行了换地交易,农户的产权范围相应发生变化。整合确权最重要的创新就在于把农户分散的土地连片集中,有利于机械化生产。整合确权后,地块数减少,降低了乡镇干部的工作量。另外,土地置换本身就是土地流转的重要形式之一,经营主体流入土地涉及的农户数减少,土地产权进一步明晰,促进了土地的市场流转。

整合确权在实际操作中一般存在3种情况：(1)确权前,村里为了集中成片进行耕种或养殖,由村组织出面对部分农户的承包地进行置换,进行确权确界。(2)农户自愿协商把原来承包的分散地块换在一起便于集中经营,而且对好地、近地进行适当的面积补偿,然后按置换调整后的田地进行确权确界。(3)面对承包地的分散化和细碎化,由政府出台相关政策,在最大限度消除农地地块之间的质量差异的情况下,实现先调整整合,确保每户承包地集中到1～2块,然后再按调整整合后的农地进行确权。

(三)确权确股不确地模式

确权确股不确地模式即农户拥有原承包地的经营权和收益权,农户的承包地不确定具体的位置和地界,由集体进行发包。这种确权模式,采取法律文书形式明确土地的集体所有权和农户的承包权,同时,便于将经营权集中交给相应的主体,只是明确农户承包地的份额,因而有利于农业的专业化和规模化经营。

从权利角度看,确权确股不确定具有3个方面含义：(1)对农地产权主体的界定。主要是按照集体成员权将土地承包经营权界定给农户,利用土地股份合作的形式实现承包权和经营权的分离;(2)对农地产权范围的界定,主要是依照农户的承包面积对其进行股权份额的界定;(3)对农地产权内容的界定。确权确股不确地与确权到户方式相比,确股农户不享有对农地的实际占有、使用和部分处置权,只拥有收益权,因此土地股权是一种按份共有的用益物权。同时，与确权到户相比,确权确股不确地最大差异在于土地承包权和经营权分离,由村集体经济组织行使对土地的经营权,农户则享有土地的收益权[13-14]。

在具体的实施过程中,确权确股不确地包含2种情况：(1)村集体集中管理和经营村里的土地,每个农户就像村土地股份公司的一个股东,按农户各自拥有承包地面积的股份大小平等地分享集体经营土地的收益。有些村里的土地已经被集中开发,农户承包地的地界已不存在,不易对每家每户的承包地进行具体的位置确界。农户只能依自己承包地大小来获取自己的利益。(2)村集体对村里的土地进行集中整治分片经营,打破了原来农户承包地的地界。确权确股不确地具有灵活性,一方面,愿意种地的农户可以通过包地的形式继续种地；另一方面,不愿意种地的农户可以将土地委托给村集体流转,自己则获得土地的租金。

三、农地确权模式生成逻辑与制度约束:典型案例剖析

针对农村土地承包经营权确权登记颁证问题，2014年中央一号文件明确规定：“可以确权确地,也可以确权确股不确地”,而2015年中央一号文件则规定：“总体上要确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围”。“确权到户”与“整合确权”作为“确权确地”的表现形式,与“确权确股不确地”安排存在异质的生成逻辑。

(一)确权到户生成逻辑与制度约束:安徽省宿州市埇桥区的案例分析

1.案例概述。宿州市埇桥区是安徽省首批农地确权试点地区,同时也是完成较快的地区之一。自2014年农地确权开始,在短短不到一年的时间内,埇桥区就全面完成了建立农户登记簿工作;颁发土地确权证书302 220份,颁证率达到98%;完成信息数据入库的农户数308 381户,信息数据入库率100%;完成资料归档286 860户,资料归档率93%*资料来源：拂晓新闻网(http://www.zgfxnews.com)。。相比一些地区农地确权进展缓慢,埇桥区农地确权进行如此顺利,背后有什么样的动因呢?

2.生成逻辑。埇桥区实行的是确权到户的农地确权模式。究其原因：(1)埇桥区地貌以平原为主,实行农村土地家庭承包经营制度。与有些地区土地调整频繁相比,埇桥区自实行农村土地家庭承包制度以来,土地很少调整,对于埇桥区绝大多数村庄来说,其农地的承包经营权都十分清晰,大部分农户对其农地面积、位置等信息都很清楚。即使有些村庄农地确权历史资料缺失,但在村落领域农地的实际权属是清晰的,也是被村民认可的。在这种情况下,埇桥区农地的“私有产权”强度更高,尤其是在多年的稳定经营下,私有产权强度得到了进一步提高。选择确权到户的农地确权模式更容易被农民接受,操作相对简单,只需要对农地进行再次确认颁证即可。(2)从法律政策环境看,确权到户本身就是法律和政策规定的农地确权基本模式,为农地确权顺利实施提供了宽松的法律环境。可见,农地私人物品属性增强与法律政策环境宽松是确权到户生成的基本逻辑。

3.制度约束。对于埇桥区来说,确权到户的模式选择加快了农地确权的进程,但也面临着一系列的制度约束。(1)土地分散和细碎化的问题不能有效解决。确权到户确认的仍然是原有的地块和面积,确权后的土地仍然是分散和细碎化的,从长远看农业规模化经营可能受到制约。受制于人多地少水缺的客观现实,以及农业属于弱质产业的客观条件限制,农地产权的权能处分方式也难以摆脱小农经济的困境而实现适度规模经营的目标[15]。(2)地方政府积极性不高。因确权经费有限,干部下乡的补贴减少,有些干部根本不愿意下乡,只是走过场的“程序主义”。(3)市场化打破了村规民约。农村村约是通过熟人社会、血缘建立起来的。确权背离了农户民间选择的自由,实为国家意愿的“地方制造”产物,容易破坏原来的村规村俗和乡土人情所建立的平衡,将原先各自模糊土地产权市场化,引发“确空权”和租金上涨现象,加剧乡亲邻里的纠纷,本来由乡里情缘形成的“忠诚过滤器”失效[16]。固化了土地的使用权和收益权。农民对土地的使用权和收益权再次得到了地方的认可,强化了赋予农户土地物权属性的产权强度,进而抑制农地流转[17]。

(二)整合确权生成逻辑与制度约束:广东省清远市阳山县的案例分析

1.案例概述。阳山县是广东扶贫重点开发县,由于经济不发达,土地耕作条件差,加之劳动力转移,土地撂荒现象十分严重。以阳山江英镇为例,全镇人口约4.3万人,二轮发包土地约4.3万亩,如今常住人口不到2万人,一半土地撂荒。由于二轮承包到户时仅仅登记了户主和地块的面积,没有明确的地块位置,时间长远已无法准确辨认四至,很难确权到户。为了减少纠纷、推进确权工作,阳山县政府在江英镇荣岗村进行试点,探索 “确地界到村组、确面积到农户”的土地确权模式,即先把土地全部确权到村小组,再以二轮承包的面积为基数,按各户所占面积来确地,而每户承包耕地的具体位置不在承包经营权证上表明,只注明每户拥有村小组集体耕地的面积。该村经村民代表(户代表)会议表决后实施这种土地确权模式。荣岗村的“确地界到村组、确面积到农户”的确权模式一经实施,立刻引起了其他村的效仿,取得了较好的实际效果。同时,阳山县委县政府利用此次土地确权的契机,在充分尊重农民意愿的前提下,探讨 “先置换整合后确权”的土地确权模式,进一步促进了土地的有序流转和规模化经营[1]。

2.生成逻辑。从阳山农地确权的案例中可以看出,土地地块信息不明确和土地细碎化的客观现实直接决定了阳山县选择整合确权的确权模式,其背后的生成逻辑何在?阳山土地“共有产权”强度高决定了其整合确权的模式选择。土地的处置权回归到了村集体,土地所有权以及处置权都属于村集体。相对于家庭承包处置权属于农户,土地的公共物品属性无疑得到进一步增强,选择整合确权的模式是比较适合的。一方面,从确权成本来看,整合确权实行确权到村,避免了因土地位置不清导致的一系列纠纷;另一方面,从确权后的潜在收益看,为引入分工经济实现规模经营创造了有利条件。自实施整合确权后,阳山县土地租金由整合确权前的150元/亩增加至300元/亩,若干块分散细碎地块整合成每户承包的地块不超过3块,人均地块面积从原来的0.67亩增加到1.67亩。

3.制度约束。整合确权模式的应用,让细碎化的农地得以适度集中连片,提高了农地配置效率,防止了农地的频繁调整,实现“生不增死不减”。整合确权动力源于内部,受到如下制度约束。(1)缺乏法律政策支持。目前确权到户仍然是政策和法律提倡的主要确权模式,对于整合确权仍然是来自基层实践的探索,在法律和政策层面还存在争议。(2)换地的折算和利益补偿困难。由于不同地块的质量、价格不同,在实际置换过程中换地利益补偿难以估算。(3)农地整合谈判费用较高。农地整合需要说服每个农户,在执行过程中受复杂的村庄人文特征影响较大,其谈判费用必然较高[17]。(4)缺乏有效的个人信用体系。若置换地块的农户将劣等的地块以次充好换取其他农户的优等地块,如何有效地甄别一直是个问题。(5)“钉子户”阻挠。农村公共服务的完善和公共物品的供给以及农田基础设施、沟渠的修建需要征用部分农户的土地,因谈判费用过大无法做到内部统一,常出现“钉子户”。

(三)确权确股不确地生成逻辑与制度约束:广东省佛山市南海区的案例分析

1.案例概述。南海区地处经济发达的珠三角腹地,从1993年开始,南海区便开始在全区推广农村股份合作制,将“股份合作”产权模式引入农村集体所有制,对集体土地和其他经营资产实行“统一管理、统一经营、统一核算、统一分配”,按股份制原则进行管理和运营。可以说,南海区多年来实行的是集体统一经营土地,农户对自身的地块信息早已不清楚,在这样的情况下,南海区抓住集体资产股份权能改革以及作为国务院农村改革示范试点单位的契机,在全区范围内推行“确权确股不确地”的农地确权模式,得到了基层的普遍认可,农地确权工作进展顺利。经过近两年的工作推进,截止到2017年1月,南海全区股权确权总体完成进度达到86%,其中,九江、丹灶、里水3镇股权确权章程表决完成率已达100%。

2.生成逻辑。从产权结构看,集体经营使得其土地的所有权、占有权以及处置权都归属于村集体,农户只有收益权,土地的共有产权强度极大,土地公共物品的属性决定了南海“确权确股不确地”的模式选择。一方面,土地集体经营导致农地的四至不清,界定的交易费用较高,而进行“确权确股不确地”避免了纠纷,加之农户的股权信息容易确定,进行“确权确股不确地”的成本低;另一方面,“确权确股不确地”保证了集体收益,便于实现分工专业化和农地规模经营。

3.制度约束。“确权确股不确地”保证了集体经济的发展壮大,但因改革动力源于内部,往往缺乏法律支撑和科学指导。(1)成员资格界定中，村规民约和法律法规相抵触。由于我国法律对集体经济组织成员资格并没有明确界定,这就意味着确权确股缺乏法律支撑,缺乏对于农地组织建立起来的产权制度基础的支撑。(2)确股时点难以把握。一方面,无法把握农地产权权属关系开始的时点;另一方面,无法控制确权开始的时点。不同时点对应不同的利益分配格局,如何把握时点是其关键制度约束。(3)内部人控制“搭便车”的行为。农户将农地让渡给农地组织,自身只具有农地股份的“份地”,不实质占有使用土地。农地组织部分领导可能将农地非农化,破坏农地经营结构,降低耕地地力;借农地占有“搭便车”寻租损害公共资源；因内部人控制的管理失衡造成组织内耗而陷入“集体行动的公共主义困境”。(4)非农村集体农户公共意愿。将农地以股份制形式让渡到农地组织,可能是村落强势农户集体决策的意愿,进而代表其他弱势农户“被确权”。

四、讨论与总结

本文通过对当前我国农地确权模式的系统梳理,总结不同农地确权模式的主要做法,基于“对象性质—制度装置—制度安排”的农地确权模式选择分析框架,剖析农地确权模式的生成逻辑与制度约束,以期为加快我国农地确权进程提供借鉴和参考。研究发现：当前农地确权主要存在确权到户、整合确权、确权确股不确地3种模式;土地共有产权强度的高低决定了农地确权的模式选择;确权到户面临着土地细碎化、地方政府积极性下降、村集体权能弱化的制度约束;整合确权面临着换地折算和利益补偿、农地整合改制费用较高、法律基础弱化、配套基础设施不完善的制度约束;确权确股不确地面临着村规民约和法律法规冲突、确股时点难以把握、难以协调不同权利关系4个方面的制度约束。

在农地确权顶层制度设计总体安排下,基于我国的地区差异及其各地的历史、现实情况,应该允许基层组织在合法合规的前提下创新具体的农地确权模式,以实现农地确权“自上而下”推进过程中赢得“自下而上”的支持。(1)基层具体选择何种方式确权,取决于土地共有产权强度的高低。(2)以强制性制度变迁为特征的农地确权模式在村落领域面临着巨大的谈判和界定费用,应该从以诱导性制度变迁为特征的土地确权经验中吸取营养,完善现有的确权模式。(3)农地确权模式选择应该与村庄集体经济发展水平相适应,对于集体经济不发达村庄可以选择确权到户或整合确权模式,而对于集体经济发达的村庄可以选择确权确股不确地模式。(4)农地确权模式选择应该以农民自愿为基本原则,并完善有针对性的乡村治理机制。

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