精准扶贫背景下农村土地流转问题研究

全紫红

（中共湖南省委直属机关党校，湖南 长沙 410000）

1 推动农村土地流转的意义

党的十八大提出到2020年全面建成小康社会，但我国农村仍有大量人口处于贫困状态，扶贫工作任重道远。“授之以鱼不如授之以渔”，如何做好新时期的扶贫工作，关键在于解决好“渔”的问题，让扶贫从“输血”变为“造血”，积极探索“产业扶贫”新路径，实现产业规模化发展，才能从根本上解决贫困问题。

而实现产业规模化发展，解决好土地流转问题是关键。就目前而言，我国农村土地流转规模不断扩大，流转形式不断创新，流转主体更趋多元化，但仍然存在许多问题。例如，区域间土地流转发展不平衡，尤其是经济不发达地区土地流转方式不够灵活，对当地的产业发展形成了一定的阻碍，致使产业“造血”的扶贫功能难以得到有效发挥。

2 我国农村土地流转存在的问题

2.1 农民小农经济思想严重，土地流转积极性不高

在广大农村地区，农民群体的小农经济思想较为严重，“种田养家”的传统观念仍然占据着主导地位。由于养老、社会救助、医疗服务体系等社会保障体系还不够完善，致使农民群体对土地的依赖程度仍然较高，其所承包的土地仍然是其维持基本生活的保障，其潜意识中认为失去土地的经营权就等于失去了经济生活来源。另外，在土地流转过程中农民群体的利益缺乏有效保障也致使其土地流转积极性不高。在土地流转过程中，农民基本上属于弱者，既缺乏必要的合同法知识，又缺乏对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。因此，多数农户宁可粗放经营甚至弃耕，也不愿转让土地。

2.2 土地流转服务机制不健全

2.2.1 缺乏完备的土地流转平台。目前，我国大多数农村地区缺乏功能较为齐全的土地流转服务机构，再加上尚未形成规范的土地流转市场，导致土地流转效率低下。土地流转平台的缺乏，使得土地流转的供给需求脱节，土地的转出方和转入方难以实现有效沟通。这些都导致土地在流转过程中出现供给需求脱节、流转速度慢、流转期限短等问题。

2.2.2 管理和服务工作有待完善。目前，许多偏远地区的相关政府部门多多少少还存在一些“缺位”现象，缺乏较为完备的土地流转服务机构，土地流转多以自发的形式进行。具体表现在以下几个方面：大部分土地流转活动并没有签订合同，政府部门也没有督促补办；部分村民的承包土地经营权证并没有及时发放到位；土地流转出现的纠纷没有及时调解到位；有的企业在征地中有遗留问题并没有得到有效解决，等等。这些现象都反映出政府部门的管理服务工作还缺乏深度和广度。

2.3 土地流转行为不规范，矛盾纠纷频发

土地流转行为不规范，主要体现为“四多四少”，即土地流转口头协议多，书面协议少；自行流转较多，申请变更登记的少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少。这就极易引发利益纠纷，既不利于管理，也不利于社会稳定。

另外，土地增值的利益纠纷问题也是引发冲突的主要方面。对于农民群体而言，由于其缺乏对土地升值的预见性，所以出让土地的农户难以分享土地增值的收益，因而极易引发纠纷，甚至发生严重冲突。

2.4 土地流转规模小、发展慢

广大农村地区耕地相对比较分散，意欲获取相对比较集中的土地，只能通过农户间协商后通过互换的方式取得。再加上农村地区尤其是欠发达地区自然地理条件较差，机械设备少，农民群体对土地的依赖性较强等，导致土地流转整体呈现出流转规模小、发展慢的特点。而且目前多数流转活动多发生在亲朋好友之间，多为土地出租或是土地转包，土地流转难以成规模、成片集中，致使许多大规模的公司和企业望而止步。

2.5 土地流转缺乏特色产业的推动

随着经济的快速发展，各级政府也愈加重视农村集体经济和产业的培植，有些县区甚至把产业培植视为促进农民脱贫致富的根本出路。但总体而言，产业发展水平并不高，产业在当地扶贫攻坚事业中所发挥的作用不明显。主要体现在以下几点：一是地方经济的发展缺乏特色产业、规模产业的支撑和推动；二是相当一部分产业基地仍处于比较原始的粗放经营状态，产业基地的专业化、精细化、标准化建设水平整体不高；三是特色产业品牌创建力度不足，极具支撑实力的特色产业相对匮乏，产业“造血”功能在精准扶贫中所发挥的作用甚微。

3 推动农村土地流转的建议

3.1 加大宣传力度，改变传统观念

针对农户对土地流转政策不了解、存在片面理解等问题。相关政府部门可以通过专业培训，或是借助电视、微信、手机报等媒体，采用农户乐于、易于接受的宣传方式进行宣传，改变农户对土地流转的认识。另外，可以充分利用致富能手、创业典型的成功案例来起到示范作用，改变农户对土地的传统认识，从而减少土地流转的阻力［1］。

3.2 健全和完善农村社会保障制度

目前，社会保障水平仍存在极大的区域差异性，当地农民群体对土地仍有极强的依赖性。要想使农民群体减少对土地的依赖性，愿意并主动将土地流转出去，就需要建立和完善农村社会保障机制，真正使农民在医疗、养老、教育等方面得到有效保障，保证其与土地分离的长期性和稳定性。

3.3 规范政府职能，保证土地流转

在土地流转过程中，政府要发挥好引导、规范和服务的功能，在具体工作中做到“不越位”“不缺位”。

3.3.1 做好土地确权登记工作，确保流转有序进行。土地产权制度是保证土地流转工作正常开展的基础，对稳定现有土地承包关系意义重大。具体而言，需要做好以下方面的工作：一是建立健全土地承包经营权登记制度，认真做好土地确权、登记、颁证工作；二是做好土地流转的归档工作。认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料，保证承包地块、合同、证书、台账“四相符”和“四到户”，为土地承包经营权依法自愿流转打下坚实基础。

3.3.2 健全管理制度，规范流转程序。前面已经提及，在经济欠发达的地区，土地流转多为自发行为，以口头协议为主，且多未在政府相关部门进行登记，这就使得土地流转较为混乱，难以使流转双方的利益得到有效保障，不利于土地的大规模流转。因此，需要规范土地流转程序，出台土地流转管理办法，规定土地流转必须签订规范的流转合同，并建立土地流转合同鉴定和登记制度。同时，要对土地流转的形式、规模等进行备案登记，对于以互换、转让等方式进行流转的，还要及时办理土地权证的变更手续，保证土地流转有序进行。

同时，要健全纠纷调处机制，及时有效解决流转纠纷，充分发挥政府在企业与农户之间的桥梁作用，主动调节并处理好土地流转工作中的各类矛盾和纠纷，推动土地规范流转。

3.3.3 健全管理体系，提升流转服务水平。一是搭建土地流转服务平台。健全土地流转市场和土地流转服务中心，搜集本地区土地情况以及土地持有者的土地流转意愿，并对土地进行有效规整和分类，对可流转的土地进行归档登记。同时，借助土地资源网、土流网、农村土地网等土地流转平台，将本地区可流转的土地规模、地理位置优势、当地政府政策优势等信息进行公布，让更多的大公司、企业获知本地区的土地流转信息，有效解决土地流转过程中供给需求脱节的问题［2］。

二是建立土地价格评估机制，有效保障农民群体的利益，尤其是对土地可能产生的增值效益要设定相应的补助措施，促进土地流转公平、公正、合理，在保证农民群体利益得到有效保障的同时助推土地流转。

三是建立风险防范机制。建立有效的市场准入制度，对进入流转市场的企业、公司在经济实力、经营规模、诚信等方面进行严格的审查和评估。而且在进入、引入环节，要建立风险预防机制，设立风险保障金，以降低土地流转风险。

四是创新土地流转形式。在实施土地流转的过程中，除了灵活运用土地转让、土地继承、土地抵押等传统土地流转方式外，还要根据本地实际情况灵活选用土地流转方式。例如，广东省积极探索的农村建设用地上市流转方式；湖北省武汉市提出的土地向优势产业流转，农民以地为股，经集体转让获取稳定租赁收益；重庆市采取的以土地承包经营权入股，将农业用地集中到龙头企业和种植养殖大户手中，实现土地的集约化经营，等等［3］。灵活运用多种流转方式，使农民的利益得到有效保障，进而推动土地流转，促进产业发展，为打赢精准扶贫攻坚战增添更多动力。

3.4 致力产业发展，助推土地流转

土地流转规模较小、缺乏活力，主要原因在于欠发达的农村地区缺乏产业的有效带动。所以，需要发展特色产业、扩大产业规模来推动土地流转。

首先，要选准做强优势产业。产业的培植、引进一定要符合本地实际，因地制宜，坚持把以发展特色、优势产业作为首选路径。例如，临江临海地区可以充分发挥自身通江达海的优势，做大做强物流和贸易产业；平原地区充分发挥地势平坦、土地集中的优势，大力发展规模种植业；能源、资源较丰富的地区可以引进、发展工业等，实现以产业的发展来推动土地的大规模流转。

其次，探索多种产业扶贫模式，让广大农户积极融入产业发展中来。例如，“党支部+合作社+基地+农户”产业扶贫模式：吸取贫困户以土地和扶贫资金入股形式进驻基地，通过土地流转“获租金”、扶贫资金入股“变股金”、贫困群众就地打工“挣薪金”模式让贫困户走上“三金”道路；“政银企户保”五位一体扶贫模式：以财政资金为担保，以银行贷款为基础，以企业带动为条件，以贫困户参与为目标，以保证保险为保障，创新探索金融扶贫道路，为贫困户脱贫引入资金活水［4］。使贫困户实现了土地流转增收一部分，就近在产业基地打工收入一部分，由政银企户保方式获得利息补贴一部分的增收模式。这些扶贫模式都实现了产业发展与农民群体利益的有效结合，使广大农户愿意将土地流转出去，有效推动了土地的大规模流转。