对我国土地分类体系的对比与探讨
2018-02-11张慧芳
文 l 张慧芳
目前,我国土地分类标准有土地利用现状分类与地理国情普查地类2种现状分类,及对应的土地规划用途分类与城乡用地分类2种规划分类。完善的分类体系和标准,在促进土地合理利用方面发挥了积极作用。由于出发点不一样,不同的分类标准之间也存在一定差异。
土地利用现状分类存在的差异
土地利用现状分类与地理国情普查地类之间除在理论基础、技术方法等方面比较相似外,也存在较大的差别。
管理目的差异。土地利用现状分类基于合理利用土地和严格保护耕地的需要,目的在于建立和完善土地调查、统计、登记等制度,为土地调查、规划、供应及信息化管理等各项国土资源管理职责服务。地理国情普查地类通过掌握自然和人文地理国情信息,基于各行业在规划、管理上对地理环境、资源、设施等需求,服务于防灾减灾、应急保障及相关行业调查统计等,从地理空间的角度综合展示国情国力。
用途种类差异。地理国情普查地类分为12个一级类、58个二级类、133个三级类,土地利用现状分类分为12个一级类、72个二级类,两者12个一级类中耕地、园地、林地、草地、水域和其他土地能够建立对应关系。关于建设用地,两者采用不同的分类依据,土地利用现状分类依据土地的功能用途,分为商服、工矿仓储、住宅等类型,地理国情普查地类依据地表覆盖形态,分为房屋建筑(区)、构筑物、道路、人工堆掘地。
分类要素差异。地理国情普查的12个一级类中包含了地理单元和地形2个分类,注重与社会生活密切相关的空间范围及地形地貌特征;土地利用现状分类中未体现相关要素,是按行政区划进行统计,弱化“区域”,注重土地用途管制。地理国情普查采集地理国情要素,采集土地权属信息。
统计面积差异。虽然基于同样的理论基础,技术方法也类似,但不同的分类体系在具体内容上存在不同,即使是能够对应的同一地类,其统计结果也存在差异。
土地规划用途分类存在的差异
按照《市(地)级土地利用总体规划编制规程》,土地规划用途分类采用三级分类体系,一级类3个、二级类10个、三级类25个。按照《城市用地分类与规划建设用地标准》,城乡用地分类包括城乡用地与城市建设用地分类两部分。城乡用地分为2大类、9中类、14小类。城市建设用地是城乡用地的14小类之一,属于建设用地中的城乡居民点建设用地,进一步分为8大类、35中类、43小类。
土地规划用途分类和城乡用地分类均是以功能用途为依据,区别在于两者是出于不同的管理职能需要,前者为落实土地用途管制,保护耕地、保障发展、保有生态,其三大类对应的正好是“生产、生活、生态”功能,通过编制土地利用总体规划构建“三生”空间的平衡格局,但也不可否认,其在城市发展定位、区域功能划分上缺乏能力,其建设用地分类未延伸至行业层面。城乡用地与城市建设用地分类以城市建设用地分类涵盖城市建设的各部门和行业,为未来城市发展设计目标方向,这也是城市规划的重要作用,其城乡用地分类则可以与土地规划用途分类衔接对应,但也必须正视,其将全部土地分为建设用地和非建设用地两大类重点,突出的是土地的建设功能,而忽视了农业生产、环境生态等功能。
完善土地分类标准的建议
土地分类作为土地利用的基础,应该坚持与时俱进,不断地适应形势的发展。
强化不同分类之间的衔接。不同的管理目的需要不同种的分类体系,完全统一的分类标准过于纷繁庞杂,应该允许不同种类的数种分类存在,但要能够建立对应关系,特别是生产、生活、生态空间资源包含的地类要素应基本一致,在衔接对应之外,也适度予以融合,对可归并的地类,应予以归并;对可取消的地类,应予以取消。总之,就是要构建横向衔接、纵向分明的分类体系。
分类的调查判定要客观。现状分类很大程度上是基于“眼睛”所见土地的形态或功能,而“所见即所得”在一些情况下并不能真实反映土地的功能潜力,如调查时是种植果树的地块,对其土壤养分、耕作表层进行理化分析,有可能适宜种植粮食作物,在分类上前者是园地、后者是耕地,故调查判定要结合土壤质量调查、土地适宜性评价等。
不同需要之间要有差别。在分类基本衔接一致的基础上,不同规划之间可以有不同的分类用途,但纳入“三生”空间中保持一致;在三级分类统领下,根据产业发展需要,体现土地居住、娱乐、农业生产、乡村旅游及环境美化等各种功能,延伸至四级或是五级分类。
加强用途多功能融合。从土地利用的事实来看,通过空间上的叠加、时间上的交错,一块土地可以实现多种功能用途,最典型的如农业生产采用的立体种植、地上商场的地下停车场等;又如农光互补、旅游民宿的发展将不同产业或功能予以融合,实现多用途、多功能。因此,应因地制宜、科学管控,在规划用途分类中体现复合功能。
优化法理制度设计。土地作为支撑要素,需要不同的分类体系,在衔接、融合、交叉基础上,在法理制度、分类模式技术手段上有待于进一步创新。大数据时代,通过建立信息平台、通过“互联网+”的联系,在土地分类上也能够弥合差异、地得其所,切实做到节约资源和保护环境。