我国农民用水户协会发展现状及对策

潘韶春

（河南省人民胜利渠管理局，河南 新乡 453000）

自1998年以后，一方面，国家规定在夏征期间除农业税之外不得代扣其他规费。农村实行了户交户结算，这样原有的水费征收体系被打破，而新的体系尚未建立，出现了农业水费征收困难的局面。另一方面，政府部门退出了支渠以下工程的管理，使得支渠以下工程管理缺位，无人问津。水费难收，末级渠道损坏严重，灌溉面积衰减，严重威胁了灌区的发展和农业的有序灌溉。如何建立一套适应发展要求的基层群管组织体系，来解决末级渠系的投入与灌区自身效益协调发展等问题，成为需要解决的重大课题。经过不断的探索与实践，农民用水户协会应运而生，其诞生及时填补了政府缺位后的管理真空。

1 农民用水协会发展现状

通过几年来的不断探索，农民用水户协会在数量和质量上都有了明显的提高，逐步由粗放式管理迈向了科学化和规范化管理的轨道。多年来，灌区正在以落实末级渠系管理体制为核心，以减少中间管理环节、减轻农户水费负担为原则，大力推行以农民用水协会为主要形式的体改模式，扎实认真地进行了支斗渠以下群管体制改革。但是截至目前，农民用水户协会运行情况一般，协会都是按照行政边界划分，协会主要负责人主要是乡村干部及镇有关管水利的领导，规模较小。

2 推进农民用水户协会发展的主要做法与成效

1999年之后，河南省人民胜利渠管理局上下齐动员，结合各乡镇实际情况，开始了灌区基层群管组织模式的探索，从灌区实际出发，积极稳妥推进。以国务院水利产业政策和河南省有关文件精神为指导，与乡政府协调在灌区群众中广泛宣传协会工作的意义和目的，得到群众的理解和支持。对有困难的协会进行经济资助，帮助协会走上规范化管理之路。

2.1 制度建设

协会组建后，政府及水管单位帮助协会制定《章程》，完善灌溉管理、水量计量、水费收取、财务管理和奖惩等制度，经用水者代表大会通过后执行。政府帮助协会在民政部门注册成为具有法人资格的主体。为了加强对协会工作的监督，协会成员组长多为部分村干部及乡镇管水利的领导，与其他组织之间的关系主要靠乡政府协调。

2.2 水价体系及基层财务管理

目前，人民胜利渠灌区执行的是渠首水价（0.040元/m3），但给协会的计量点一般在支口或斗口，按渠首推算到斗口水价（0.058元/m3），由于计量条件及末级渠系工程条件达不到，多年来大多采用包亩计征方式。专管机构根据多年实际情况对协会按亩包干计征，用水协会按照667m2旱作42元/年（协会每年667 m2留7元），水作66元/年（协会每年667 m2留11元）计征。留成基层管的理费用途主要分为二部分：①人员工资，主要用于灌区协会聘请人员的报酬及办公费；②支渠维修养护费，主要用于支渠抢险工程费。管理费以及群管费的财务管理和监督由乡镇或专业水管组织负责，所有权和使用权为用水协会。但从2016年起，河南省财政按照渠首水价（0.040元/m3）给予用水补贴，意味着农业用水不再收费，目前协会的运作费用仍要对农户征收，征收额及方式仍在探讨中。

2.3 群管组织的运行效果

群管组织变过去由乡镇、村集体管理为会长、渠长负责管理，这种管理形式的转变也是管理任务、责任、利益的转变，强化了责任意识。一方面，改善了群管工程条件，加强了用水管理和水费计收。群管组织的建立，改变了过去管渠的只管放水、工程破坏找政府、发生问题找领导的现象。另一方面，增强了服务功能，促进用水户参与管理，体现了水务公开。实现了水价、水量、水费的公开，有效推进了供、管、量、收一体化，增加了透明度，化解了社会矛盾。

3 农民用水协会发展存在的问题

3.1 农民用水户协会的定位分析

1999年之后，河南省人民胜利渠管理局上下齐动员，在灌区群众中广泛宣传这次改革的意义和目的，得到群众的理解和支持。同时根据干渠以下工程情况、村况民情以及过去的管理经验，制订不同的改制方案，先后尝试建立了用水户参与的农民用水户协会、水利服务公司、水利站代管、承包经营等多种形式的基层群管组织，及时填补政府缺位后的管理真空。基层群管组织建立后，在灌溉、收费中发挥了较好的作用，灌溉面积逐步恢复，灌溉工程效益得到了较好的发挥。

3.2 发展农民用水户协会的环境条件

根据河南省人民胜利渠管理局协会运行情况，之所以协会运行情况一般，主要是缺乏群众参与基础，协会主要负责人主要是政府管水利的领导或村领导。群众参与积极性不高的原因主要是具体到每户的灌溉面积较小，调动不起参与积极性。而且地方政府为了发展经济，不愿意将资金投向见效慢又低的农业，协会发展也缺乏地方政府的支持。

3.3 发展农民用水户协会的推动模式

3.3.1 农民用水协会。农民用水协会是本着群众自愿参与的原则组建起来的。在协会组建之初，协会的组建基本上以乡镇为单位，村民小组长为用水户代表，村长或支部书记为协会小组长，会长采取推荐方式产生，把那些曾经担任过渠长、有业务能力、事业心强、能被群众认可的人推荐为协会会长，根据实际情况没有采取海选的办法产生。政府及水管单位帮助规范组建注册程序，加强对协会的运行监督指导，协调好协会、专管机构和政府三方面的关系，明确三者的职责，在目前几种形式中优势较为明显，但因管理费用紧缺、缺乏执法力度、每户的土地面积较少，使群众参与性减弱，管理困难，离不开政府协调支持。

3.3.2 水利公司。这种组织由于过分强调了政府和灌区专管机构的职能，群众参与少，与真正的用水户沟通少，经营透明度低，群众意见大。

3.3.3 承包、租赁。这种形式在初期起到了一定的积极作用，但承包租赁者往往片面追求经济利益，对所承包租赁的分渠只管放水收费，而疏于维修管养；由于职责不清，造成水利工程有人用无人管，破坏严重，群众意见大，承包人员更换频繁，水利工程不能良性运作，严重影响了灌区效益的发挥。

4 农民用水协会发展对策

4.1 争取政府部门的支持和参与

基层群管体制改革是灌区改革的重要组成部分，不但涉及范围广，而且直接牵涉到群众利益，仅有水管单位单方面的努力是完不成的，水管单位缺乏统一调度改革力度，必须由政府部门牵头，制定改革试行办法和有关配套政策，以政府的名义下发执行。要想做到这一点，需要灌区管理单位做好政府的工作，以争取政府的支持和参与。

4.2 广泛发动群众，提高群众的参与程度

基层群管体制改革的目的，就是要建立群众参与、自我管理的群管组织，群众的知情程度和参与程度是衡量改革成败的尺度。因此，水管单位和乡镇政府要宣传、发动群众，向他们讲清楚改制的意义、目标和做法，形成舆论氛围，争取群众的理解与支持。

4.3 因地制宜调动群众积极性

各地应根据实际情况，大力推行承包制，扩大种植规模，调动群众参与协会管理的积极性。

4.4 确保协会经费

建议根据用水量按照现行水价（0.040元/m3）的20%征收乡管工程维修费，确保协会正常运作以及末级渠系工程的管养和看护。

4.5 建立基层群管工程的投入机制

群管组织管理的末级工程配套参差不齐，很多工程破烂不堪，每年从水费中提取的管理费也很有限，仅靠这点费用来管好和维护好的确较为困难。这就需要政府财政的固定投入支持，根据各协会实际情况以灌溉面积最大化为原则，改善群管组织的工程条件。

4.6 建立基层群管组织的激励机制

根据协会综合运行情况，政府及水管单位应设立优秀协会奖，奖励农民用水户协会。每年由市、县、乡和管理局对灌区群管组织的工作和运作进行考核，对管理好的群管组织和个人予以表彰奖励；对于不胜任的群管组织要及时整顿；对于违反水价管理规定者要予以处罚，逐步完善灌区的群管组织。