浅析当前农村土地整理存在的问题及建议

文/吴彩云 河池市宜州区国土资源局 广西河池 546300

我国虽幅员辽阔，但因人口众多，所以人均耕地面积有限，可用于开发农业耕种的土地后备资源十分短缺，而且我国人口增长的势头不减，工业化和城镇化进程不断加快。在这种发展困境下，党中央和国务院已经连续十二年重点关注“三农”问题，利用开展农村土地整理的手段，有效地缓解了“三农”问题，大大地提高了土地的使用效益，同时提升了广大农民的基础生活条件。然而，现在的农村土地整理中也还存在着一些问题，因此，土地管理部门必须要认真探究存在于现在土地整理中的各种各样的问题，结合不同地区的实际状况，采取一些行之有效的措施来解决，从而保证农村土地整理能够做到可持续发展。

1、当今农村土地整理中的问题

眼下，我国很多集体所有土地的用途粗放，尤其是农村地区的土地大量存在地块细碎、村落零散、基础设施缺乏、耕地效益产能低下等问题，面对这些问题，进行农村土地整理，就必须将土地的利用方式由落后的粗放型向集约型利用方式转变，提高农村土地的利用效率，改善农村人民居住环境，提高农业土地的生产力，促进农村经济的全面发展和提升。我国的土地整理的关键在农村，整理对象大都是农业用地和村庄集体土地，目前我国的农村土地整理主要存在以下这几个方面的问题：

1.1 农村土地整理的投资主体是政府，还未形成多元化投资机制

观察发达国家的土地整理方式可以看出，发达国家的土地整理的投资是多元的，引入了很多社会资本。虽然在我国，《土地复垦条例》与《土地管理法》都明确提出了“谁开发、谁受益”的法律规定，甚至在土地整理中新增了耕地面积的60%可作为建设用地的折抵条件，但投资主体还都是以国家级和省级投资、地方政府部门配套，尚未出现多元化投资机制。因地方政府财政资金不足，且没有较稳定的投资来源，也欠缺相应的监督管理机制，地方政府对于参与土地整理项目没有太大兴趣，因此土地整理工作在全国范围的全面深入开展受到很大阻碍。

1.2 个别地区政府对土地管理的认识上存在问题

由于上级部门的监察往往不够细致，地方上大量存在政府主导的违法违规用地情况，国家建设的城市公共设施以及道路等用地面积和农村耕地面积的比例早已出现了不平衡。一些地区政府往往用建设农村新城或建设小城乡的名义对农村的耕地或林地进行非法建设，一些无良的地产开发商的目光也已经从城市转向了城郊的农村。

1.3 土地整理没有尊重农民的自愿性，没能充分调动起农民的参与积极性

由于在我国农村土地整理开始的较晚，农村土地整理项目几乎都是国家投资，地方政府过分追求国家资金的投入，片面地看重耕地面积中可作为建设用地的折抵指标，造成当地农民并没有真正地分享到经过整理后的农村土地长期经营所分得的“红利”，因此很多农民没有参与到土地整理中来了的积极性，更有甚者有的农村经过土地整理后出现了大量土地撂荒抛荒的现象，这些地区的农民没能在土地整理中获得利益，达到改善生活质量的根本要求。

1.4 现行的农村土地产权制度在一定程度上约束了土地整理

我国的《宪法》与《土地管理法》中规定，在农村或者城市郊区的土地中除去属于国家所有的土地外，其余的土地产权都是属于农村集体。《农村土地承包法》中规定，对于集体所有的耕地，主要根据家庭联产承包责任制由农民个人承包经营。分散式的家庭联产承包责任制方式明显制约了农村土地整理工作，这种制约主要体现在下面两方面。

1）农村土地登记确权发证工作落后，承包经营权的交替容易产生矛盾

农村土地整理工作中定然会涉及到零散地块合并、修渠改路、田坎换耕地、零散居民房的搬迁、建设大型水电设施等，牵涉到土地权属部门的变更问题，和新增耕地的利益分配协调。农村土地产权的调整是不是合理，直接会影响到这一地区社会的稳定和当地农民参与到土地整理中的积极度，当前我国农村集体土地所有权以及承包经营权发生流转后的发证工作不及时，严重影响了农村土地整理过后新增耕地的分配问题，甚至还会引发土地权属的纠纷，因此对土地整理工作造成了一定的限制。

2）农村土地承包经营权的流转缺少国家层面的支持

农村经济社会的发展根本出路是适度规模经营，这也是进行土地整理要达到的要求。零散的家庭联产承包责任制的经营方式对农业新技术的发展和推广不利，关键问题是合理合法的经营权流转，原因在于缺少国家层面在资金政策上的支持，原土地承包者担心流转到承包期后不能再继续享有土地的承包经营权，所以流转期限就希望尽可能地缩短，而大规模经营农户希望长期投入经营生产之间的矛盾，必须有国家层面上政策的大力支持。

2、对农村土地整理的建议

2.1 加强土地总体规划的统筹作用，制定农村土地整理的详细规划

农村土地总体规划是农村土地用途的统一安排与部署，统筹各地块的土地用途，保证农村经济和环境的协调发展，是地区政府进行宏观调控的主要依据。以土地利用总体规划为基础制定出的土地整理规划应该做到科学、细致、规范、可行，能够与城市的规划相互衔接，要求做到可操作性强且实施效果明显。

2.2 完善市场引导机制，建立土地承包流转政策，发挥市场在土地整理中的作用

建立完善的土地市场经济体制，一定明确土地所有权。如果土地的产权不明，就不能进行承包流转，土地交易前提条件是产权明确。农民最重要生产资料是土地，因此土地承载着市场产权流转的需要，这也正是农村土地整理进行土地确权的意义所在，也给土地市场交易提供了商机。2014年发布的中央1号文件中指出，承包土地的农民对所承包的土地享有占有、收益、使用、流转、承包经营权的抵押以及担保权能。承包地所有权、经营权、承包权的分离，一定会极大地促进我国农村生产力的进一步解放。允许农民把承包地的经营权流转出去，然后自己进城务工，同时还能够享受到从土地上得到的收益；家庭农场或者农民合作社就可以通过土地的流转从而实现规模化地经营生产，并能够用经营权进行抵押融资，以获得更多的发展资金。

2.3 完善政府支持，投资主体多元化，发挥出各利益主体自身作用，促进农村土地整理

从农村土地整理的方式来看，国家必须通过法律手段对土地所有者和土地的使用者等多个土地主体之间的土地使用、占用、分配等各种关系进行合理调整，政府可以通过制定完善的标准和措施等来规范农村土地整理，从组织、实施、检查和验收等每个环节保证土地整理行为的顺利开展。因此政府必须规范土地整理行为中各主体的行为活动，根据“谁整理，谁受益”的基本原则，从税收、财政、融资、信贷政策等多方面进行宏观调控，从而引导社会资本等各种投资主体参与到土地整理中来，比如水、路、电等基础设施的建设改造可由政府层面出资，对于旧城区、旧村落或空心村等地区的改造，可由政府出台一些优惠政策，从而鼓励社会资本参与到市场化土地整理。

结语：

总而言之，农村土地整理不仅仅是政府国土资源部门或者某一局部地区要进行的行为，更涉及到各层政府的交通、住建、财政、公安、金融、税收等各部委的协力合作。当今我国经济社会发展已经进入了新常态，进行农村土地整理行为，才能进一步强化农业在社会中的基础地位，确保国家粮食安全，并且促进广大农民的持续增收，最终达到农业经济由高速进入中高速增长，从而为实现两个“一百年”的奋斗目标添砖加瓦。