试析清朝乾隆时期于西藏设僧官摄政制与法治治藏

李凤珍

（中国社会科学院民族学与人类学研究所 北京 100081）

一、达赖喇章与商上

为了更好的理解僧官摄政“掌办商上事务”，首先要了解达赖的喇章与商上。

喇章（bal brng）是藏文喇嘛（bal ma）之喇和颇章（bho brang）之章的缩写。喇章原意是喇嘛本人和他的侍从僧侣的住所，俗称上师府邸。后来喇章发展成大活佛的私人财产组织，凡是掌握生产资料的上层活佛都有一个喇章府邸。

作为一个活佛他所拥有的一切财产，亦是一个活佛转世系统的物质基础。活佛转世解决财产继承问题，喇章组织解决私人生活和私人财产管理问题。喇章财产是活佛独立于寺院之外的与寺院财产分开的。凡喇章财产由活佛委任专人管理，藏语称强佐，为喇章内外总管。

随着活佛财产经济实力的扩大和政治地位的提高，其喇章内侍系统组织机构亦不同。达赖喇章内侍系统组织管理机构重要职员有：森本、却本、索本三位服侍达赖的贴身堪布；负责接待宾客，传答命令的卓尼；缮写和管理文书档案的仲译；管理财务和对外事务的总管强佐等主要职员。达赖是以其喇章为基础进行治理。

七世达赖受封后，其喇章组织内侍职员亦发生变化。清朝授达赖掌行政权，同时成立地方政权，达赖成为地方政府长官。西藏封建农奴制，喇章组织内侍职员对达赖有人身依附关系，故喇章主要职员亦随达赖成为政府官员，结果达赖喇章组织这才和地方政府合二为一了。与政府合二为一的达赖喇章，即清文献所称的商上，而藏人不称商上，认为地方政府这才是达赖的喇章。

达赖的喇章与政府合二为一后，达赖依然保留了原有喇章内侍系统组织。这一原有被保留下来的达赖的内侍组织，成为1751年达赖掌行政权后，人们习惯所称的达赖喇章，是指布达拉宫内的喇章[1]。可见达赖在1751年受封前，只有一个喇章，受封掌行政权后，实际上有两个喇章：一个是指达赖掌行政权后，人们习惯所称的原有的达赖喇章是指布达拉宫内侍系统，藏语称孜噶，意为达赖的传答机构。因为达赖和他的内侍系统并不与任何人直接交往，通过孜噶对外联络，负责达赖与外界，包括与西藏地方政府的联络事项。孜噶之职责是传达达赖的各项政教指令和各级僧俗官员的任免命令等；另一个喇章是指与政府合二为一纳入政府内的喇章，即清文献所称的商上，该商上是始于乾隆时官方文献泛指西藏地方政权组织的称呼。

上述两个喇章的官员，正如藏史籍将藏官分为山上官和商上官两个途径：“山上官如堪布、扎萨克、大仲译之属皆为僧官；商上官如噶伦、代本之属皆为政府官”[2](P133)。这里明确指出有两种官员，一为山上官指布达拉宫内侍系统，另为商上官指噶厦政府官员。

“商上”二字是清文献指管理领主的仓库、财务税收和地方政权组织的名称。

商上二字实为蒙古文，意同藏文mdzod-po佐部之佐mdzod意即库藏之库。就西藏农奴制而言，几乎只是财政一项，整个西藏地方是达赖的产业。则政府官员亦不过是替达赖看家的管家。如替活佛治理财产及相关世俗事务之人，藏人都称之为强佐（phyag-mdzod），意译为掌库者，即管理领主仓库财务税收之人。所以清朝就用蒙古文音译为商上二字，用来指西藏的一切政务。但藏人不用商上二字，无论在政务、教务上他们都用藏文孜字代表最高权威[3](P431)。

达赖受封掌行政权后，地方政府内管理财务的两大机构，藏语称孜恰、拉恰，其官员都源于达赖喇章的总管强佐。他们掌握了在政府中握有较大实权的两大财务机构，故清文献中常以政府内的孜恰、拉恰两大机构泛指西藏行政当局，亦称为商上。

清朝于西藏地方在行政上，只设驻藏大臣代表中央办理西藏地方政务，其地位与达赖平等，设有驻藏大臣衙门，故西藏地方行政上不能存在两个平行的地方政权。因此，清朝对达赖属下的喇章办事机构不叫政府，只称商上。只是后来有人将商上一词作为噶厦代名词，泛指地方政府机构。与此相反，藏人将地方政府作为达赖的喇章，这是因为在藏人眼里，达赖是至高无上的，不存在能领导达赖喇章的地方政府，故地方政府就是达赖的喇章。但是清文献将与政府合二为一的喇章称为商上，是指西藏地方政权组织。另外，藏人所以将地方政府称为达赖的喇章，是因为地方政府所辖的地区是清朝赐给达赖的封地。从农奴主眼光看，封地就是他们的私有财产，所以，地方政府就是替达赖管理封地上的管理财库者。

总之，商上是清文献对西藏黄教大寺院上层僧侣领主所属领地内的仓库和管理财务税收以及政府内行政办事机构的总称，对达赖喇章的办事机构一直使用商上一称作为总名，直至清末，故商上之含意视上下文而定。

二、僧官摄政的职权

1757年七世达赖逝世，清朝选定大呼图克图摄政，命名为“掌办商上事务”，俗称摄政。在藏史籍中对摄政的职权有如下诸解释：

摄政是代替达赖的职位来执行清朝指令；摄政是代理达赖职务，就是掌办西藏地方政府的所有事务；摄政是代行达赖掌管的职权，掌办商上事务为政治上的最高首领；摄政乃摄达赖之政，行使达赖权力；摄政暂代达赖摄理藏政，掌达赖政教大权等诸论述。

按上述对摄政职权的诸论述之概念内涵，可将摄政职权概括为：摄政是在达赖已受封为政府长官的位置上，按达赖应作之事，由摄政代行达赖在政府内应有掌管的权力。故摄政的职权为掌办商上事务的政治首领，泛称摄政职权为掌达赖的政教大权。

摄政职权正如清文献光绪三年（1877）驻藏大臣松溎所奏“济咙呼图克图代办商上事务一年，实堪胜任，恳请赏给敇书名号一析。得旨，自前辈达赖圆寂以来，济咙呼图克图办理商上一切事务均臻妥协，著照所请。达赖喇嘛之呼毕勒罕未出世以前，商上一切事务，令济咙呼图克图谨慎掌办，并命赏给通善名号”[4](P423)。上述文内商上二字如前文所指是清朝乾隆时用以指西藏地方政权组织的汉称。文内令济咙呼图克图办理商上一切事务，就是指掌办西藏地方政府的所有事务。

摄政职权的实施是在驻藏大臣领导下，按其指示执行清朝政令。正如四川总督一份报告所载：“光绪二十年（1894），商上事务归第穆呼图克图掌办，达赖未尝干预一切公务，驻藏大臣（对摄政）尚可以译行，甚则加以申斥”[5](P141)。文内所称驻藏大臣尚可以译行，按《西藏通志》章程内规定，办理藏务“驻藏大臣与达赖喇嘛平行，其掌办之呼图克图，驻藏大臣照旧案仍用札行，不准联络交换”。可见摄政是在驻藏大臣领导下，代掌达赖在政府中的职权，即公事凭翻译咨询来往。

清朝所以称摄政为掌办地方政府的所有事务，这是因为达赖具有三种权力，分别为宗教首领、全藏大领主以及受封后的地方政府长官等权力集于一身。摄政虽是代行达赖职权，但他无法代替达赖的菩萨化身和全藏的大领主，故只能代掌达赖的政府长官的职权，所以称摄政为掌办政府一切事务。但是有的藏史籍将摄政的职权比喻成俗官颇罗鼐和达赖喇章总管强佐。

第一，如“摄政职权相当于1750年前的世俗藏王（颇罗鼐）不过是以僧王代替藏王”[6](P382)。

摄政职权不等于藏王颇罗鼐。1723年清朝于西藏地方设立俗官噶伦联合掌政，封颇罗鼐为噶伦“办理达赖喇嘛商上事务”[7](P4)。具体情况如史籍载：西藏旧例西藏地方官员、喇嘛、人众一切事务皆由达赖喇章职员承办；旧例商上仓库原系达赖喇章职员强佐承办。自颇罗鼐总管西藏事务，办理商上，原由达赖喇章强佐总管商上之权，已转由颇罗鼐办理。我们知道颇罗鼐办理商上事务时，清朝未授达赖掌行政权，此时之商上，如前文所述是清文献所指格鲁派大寺院领主所属领地内仓库和办理税收财务等办公场所，故颇罗鼐办理达赖的商上主要是指管理达赖领地内私人财产机构。

摄政执政掌办之商上是指地方政权组织，清朝称僧官摄政为“掌办商上事务”，就是指代理达赖职权掌办政府内的一切事务。颇罗鼐和摄政两者所掌管的商上所含有的内容不同，故两者职权各异，僧官摄政不等于藏王颇罗鼐。

第二，有的藏史籍将摄政职权比喻为类似达赖喇章的总管强佐。

如“摄政在藏文中称为藏王，在清代正式公文中称摄政为‘掌办商上事务’。商上即达赖喇章，说明清政府把西藏地方政府等同于达赖喇章，同时说明摄政只是替达赖管理封地上的一切事务，类似活佛喇章的强佐（管家）”[8](P95)。

从以下诸史实看，摄政不宜喻为达赖喇章的强佐：

1、按封建农奴制，达赖喇章内侍职员对达赖有人身依附关系。摄政不是喇章内侍职员，不是达赖的强佐。

2、从强佐职能的发展变化看，摄政不是达赖喇章强佐。

首先，前文已述，强佐最初只管理达赖喇章领地内一切内外事务，即主管领地内钱粮赋税的职员。

其次，达赖受封后的喇章强佐发展成管理地方政府内的称为孜恰、喇恰两大机构的财政官员。

再次，到八世达赖时，强佐发展成为基巧堪布。这是因为自1721年清朝废除第巴掌政制，至此七世达赖喇章不再设有行使总管职能的强佐，到八世达赖时，才恢复了总管强佐这一职务，但其名称已改成基巧堪布，作为达赖喇章内侍系统总管。其职权亦扩大了，兼管噶厦译仓，有权管理僧官和各寺院执事的升降任免和参与噶厦会议。可见基巧堪布的职权在财务方面只管理作为达赖的私库财物。在政务方面通过政府内教务系统译仓控制西藏社会寺院、僧俗领主及依附人口，其管理地方政务、教务方面的权力有所扩大[8](P88)。由上述强佐职能的发展变化证明摄政不是强佐。

第三，从清朝设摄政的政治目的看，摄政不宜称强佐。

最初因达赖逝世，清朝唯恐俗官噶伦等“妄擅权柄”，故设僧官摄政代理达赖职权；至乾隆末年达赖亲政，清朝仍保留摄政制，“令摄政活佛帮办事务，原以为藏内驻藏大臣耳目，使达赖不至擅权自恣”[9](P7)。可见,清朝设僧官摄政初衷是限制噶伦权限，后转而有监视防止达赖擅权自恣的政治目的，故不宜说摄政的职权是达赖管家强佐。

将僧官摄政职权作为类似俗官颇罗鼐和达赖喇章总管强佐，实际上是降低了摄政掌办达赖在政府内的一切政务权力，而将其权限仅限于办理达赖喇章领地内外事务的总管，削弱其政治职能作用。

实际上摄政是以从事政务为主的僧官。如在布达拉宫内有两处专司传答的机构。一为孜噶属于达赖，另为雪噶属于摄政。藏文噶字意为传答，孜字与雪字意为上、下，达赖为上，摄政为下。这不仅指达赖和摄政两个人的地位高低，藏人往往以孜字指教，雪字指政。即雪噶有个对外联络处，其主要职责是接收地方政府各级机构官员的呈文，上交摄政，由摄政批示后，分为二部分，一部分呈达赖，另一部分由雪噶内的僧人长官名南卓发给噶厦执行，西藏地方政府的政令，由雪噶发出。说明摄政为政府内的政务长官。当摄政执政时，雪的对外联络处由僧人担任，一旦达赖亲政，该对外联络处变成俗人组织，由高层贵族担任[3](P432)、[10](P132)。

又如在《西藏历史档案荟萃》一书内的奏折中，凡有汉文字样的“掌办商上事务”一词之含义，译成藏文时泛用含有代表管理政务字样的藏文gzhung字代替。藏文gzhung字意为中心、中央、政府、行政部[11]。将汉文“掌办商上事务”译成管理政府政务的藏文gzhung字，说明摄政职权是以从事政务为主的僧官。具体执行由法治章程所规定的达赖在政府内应有的职权。

三、法治章程治藏，中央集权

1751年清朝授达赖掌地方行政权，则置西藏地方于达赖的世俗统治之下，与此同时，清朝以《酌定西藏善后章程》的内容规范了达赖的世俗行政权，并以法律条文形式固定下来了。

该章程是清朝依法治藏的基石，其中最主要的是确立了驻藏大臣与达赖地位平等，共同处理西藏地方政务，诸如：

1、驻军防务事宜方面。凡地方具折奏画，驿站紧要事件，调遣兵马，防御卡隘，请示达赖并驻藏大臣酌定，并钦用达赖印信，钦差大臣关防遵旨办理。阿里、哈拉乌苏等地与准噶尔和青海接壤，地方紧要，派往驻扎之员，必须由达赖选择可信之人派往，资部赏号纸，以资弹压，以昭信守。

2、人事上官员的任免、革除、治罪等方面。凡遇补放第巴头目等官员，不得私放，禀达赖并驻藏大臣酌定，俟奉有达赖印信、驻藏大臣印信文书遵行办理。嗣后，凡有第巴等头目遇有犯法或抄家产或应革除，请示达赖并驻藏大臣遵行。噶伦、代本遇有缺出，驻藏大臣商同达赖拣选应放之人，请旨补放，仍报部一并发给敕书，应行革除者，亦由达赖会同驻藏大臣参奏革除，撤回敕书缴部，各寺之堪布、喇嘛或遇有缺出拣选派往，或本人不能妥协，应调回，均应由达赖酌行，喇嘛遇有犯法者请示达赖遵行。

3、差役和财务方面，遇有公事动用乌拉之处，务禀明达赖发给印信遵行，不得擅行私出牌票。达赖仓库存储物件，遇有公事动用，噶伦公同请示达赖遵行，禁止私行动用[12](P179-183)。

达赖有按上述章程内所规定的诸行政职权管理地方政府的权力，体现了中央的治藏政策是由驻藏大臣和达赖共管的行政体制，除宗教由达赖独掌外，其他均与驻藏大臣共管，尤其在章程规定的人事任用上，清朝规定如达赖徇私不公，准驻藏大臣驳正秉公拣补，达赖在政府中的权力是受驻藏大臣的监督。

1757年七世达赖逝世后，清朝任命僧官摄政，代掌达赖管理政府的行政权。是清朝治藏政策历史发展而形成的结果。

乾隆时期是清朝统一多民族国家加强中央集权、巩固边疆极盛时期，治藏政策达到了顶峰。

清朝依据西藏社会情况，治藏的政策是多方面的，其核心是加强中央集权，以稳定西藏地方，巩固边疆为主的策略。清初扶持格鲁派，以安抚蒙藏，防止蒙古准噶尔部对西藏的侵扰，发展到清军驻藏，设立驻藏大臣，授达赖掌行政权。到达赖逝世后，设僧官摄政，实施以法治章程治藏，以稳定社会是清朝治藏政策历史发展的转折点。即从清初的以政策为主导到僧官摄政时转向政策与法治相辅相成，并逐步实施依法治藏为主的转变。具体表现是依据有法律性的章程治藏，治藏的政治方向是中央集权，具体实施是通过僧官摄政，在驻藏大臣指示领导下管理西藏地方政务。依法治章程治藏是实现中央集权的保障，僧官摄政是中央集权的体现。

僧官摄政依法治章程治藏的主要作用：

1、调解僧俗领主间矛盾，使双方权力均衡稳定社会的作用

西藏封建农奴制社会，僧俗领主间存在权力之争。格鲁派在西藏社会上取得主导地位后，社会上最大的僧俗领主都想借助清朝势力，达到各自统治西藏的政治目的。在这种情况下，要解决僧俗矛盾，只有在中央集权下，顺应其历史发展，即对僧俗领主依其权势的强弱，对他们分别实施分权和集权，抑强扶弱，使僧俗领主势力此消彼长，予以均衡僧俗权力，达到调解缓和僧俗领主间矛盾，以稳定社会。如世俗领主颇罗鼐执政时，他独揽大权，试图靠清朝势力，以世俗势力控制僧侣集团，不仅使达赖权力受压制，而且夺取了达赖管理商上的行政权。到僧官摄政总理政务时，恢复了由达赖喇章职员管理商上的行政权。正如法治章程内载：“达赖喇嘛商上、仓库，向系仓储巴（商卓特巴）专管出入，俱用达赖喇嘛印信封皮为凭。自颇罗鼐任事以来，任意私行取用。嗣后，仍令仓储巴凭达赖喇嘛印信办理”。以法治章程遏制了世俗领主部分权力，使之互相制衡，防其独揽大权，以安定社会。

2、限制宗教世俗势力向政府渗透

自达赖受封掌政府行政权，达赖喇章成为政府的重要组成部分，其主要职员亦成为政府的官员，并掌握政府机构的实权，其势力强大。达赖逝世后，为抑制其势力，清朝通过僧官摄政将代表达赖喇章的世俗势力，控制在法治章程所规定的范围内使之运转。因西藏为封建农奴制社会，封建领主在其所辖领地庄园内有行政权、司法权，往往代行了政府职能的实施。摄政执政通过法治章程治藏的实施，正如历史已经证明，如前文所述：“商上事务归第穆呼图克图掌办，达赖未尝干预一切公务”。防止了以达赖喇章为代表的领主势力对法治章程权力的潜越。可见，依法治章程治藏不仅规范了西藏地方政务，而且逐渐弱化以达赖喇章为代表的宗教世俗势力向政府渗透、干预政府政务。但在此必须指出，弱化达赖喇章对政府政务的干预是指达赖喇章与政府合二为一后，渗入政府内部干预政务的喇章，即清文所称的商上，而不是指布达拉宫内的达赖喇章的内侍系统。清朝的宗教政策是削弱以达赖为代表的僧侣集团世俗行政权，但又要保持达赖的宗教首领地位。

僧官摄政以法治章程治藏，均衡僧俗权力，减少矛盾，以稳定社会和限制宗教世俗势力向地方政府渗透，两者的关系是互动相辅相成。减少僧俗矛盾以安定社会是基础。只有在稳定的社会条件下，才能实现法治章程治藏，从而在政府领域内削弱宗教世俗权力，以加强中央集权。故社会政治稳定是法治治藏的基本前提，也是法治治藏追求的政治目标。

3、从清朝处置摄政阿旺降白楚臣的历史事件显现出法治章程治藏的作用

十世达赖于道光十七年（1837）逝世，由西藏僧俗大众之恳请，准予阿旺降白楚臣继续担任摄政之职。于同年颁布敕谕，准阿旺降白楚臣“仍掌办卫藏事务”，并“饬令各堪布、喇嘛、噶伦、代本等僧俗官员，务须各尽职守，共辅噶勒丹锡呼图萨玛第巴克什（注：此系清朝赐给阿旺降白楚臣的名号），仍照达赖生前之例，诸事呈报驻藏大臣，遵照法规办理，慎之勿怠，特谕”[13](P2020-2021)。

谕旨明确指出诸事“遵照法规办理”，但是摄政利用职权谋取私利，犯了违反法规的一系列罪行，严重妨碍了清朝以法治章程治藏的有效实施。故清朝以摄政之诸罪行，再结合《理藩院则例》和《卫藏通志》内所规定的诸条款加以审查，并对两书籍内的诸条款予以调整和补充，又鉴于西藏地方及商上存在各种积弊，于道光二十四年订立了《裁禁商上积弊章程二十八条》。其中针对限制摄政权限的诸措施如下：

1、人事方面。限制摄政身兼达赖经师及甘丹池巴之职，权力并于一身。摄政手下之扎萨克喇嘛、达喇嘛，只准管其本寺事务，不准干预商上事务，只准补其本寺之缺，不准补商上之缺与占他寺差役。商上当差之人，亦不准补掌办事务寺中之缺，这样“既可明专责成，且可暗杜勾结”。

2、为避免弊端，摄政之印信，严禁摄政自行佩带，私人自用，摄政印信不准存放掌办之人的私寺，应存于噶厦公所，钥匙按旧例，交基巧堪布掌管，遇有文书需要盖章，亦需当众加盖。

3、差役、财务方面。严禁摄政及其亲友跟役擅用商上乌拉，摄政熬茶布施，应自出资办理，不准交商上番目代办。不准摄政将商上田地、人民擅自给与寺院及送亲友，各寺院亦不准向掌办之人私行呈请。[12](P407-430)

新订立的章程，进一步完善了清朝治理西藏地方的法令、法规，对依法治藏具有深远的社会意义。

僧官摄政具有百余年的历史，其间从八世达赖到十二世达赖，达赖亲自掌政不足四十年。这是因为从九世到十二世达赖夭折，其余近半个多世纪，西藏地方由摄政掌管，政府长官为摄政。与驻藏大臣的关系如《卫藏通志》条例内规定驻藏大臣总理政务地位与达赖平等，“噶伦以下番目及管事之喇嘛，分系属员，无论大小事务俱禀明驻藏大臣核办”[7](P333)。被清朝任命的僧官摄政虽在宗教上享有较高的威望，但在政治上，其地位不仅在驻藏大臣之下，而且只有依靠驻藏大臣维持其权力和地位，自然对驻藏大臣唯命是从，一切依照法治章程行事。

总之，上述治藏政策的发展证明，清乾隆时，中央与西藏地方的关系在政治领域内是中央集权，是历史上治藏政策发展赋予的必然结果。僧官摄政是历史发展的转折点，具体体现由僧官摄政贯彻执行中央的法治章程治藏，促使西藏政教结合的僧俗领主的专政，转化成在中央集权下的地方政权，从而加强多民族国家的统一，安定社会，巩固边疆，促进西藏社会发展。