秸秆收购点能否参照临时用地进行管理

文 | 张趁心

案 例

村民王磊和村委会签订临时用地租赁合同，以每年每亩800元的价格租赁村委会机动地5亩建秸秆收购点，后被国土资源部门发现。执法人员调查发现，秸秆收购点只拉起了2米高的简易围墙，占地面积30平方米搭建了50平方米的简易活动房，地面未硬化。秸秆收购季节为每年的6～10月，秸秆收购结束后，种植蔬菜。

执法人员查阅乡《土地利用总体规划》后，进一步核实，该地属于一般耕地。针对该情况，执法人员对秸秆收购点占地行为属于违法占地还是临时用地产生了两种不同的意见。

第一种意见认为，构成违法占地。王磊虽没有建设永久性建筑物，但因为堆放了小麦秸秆，直接占用了耕地，影响了土地的正常耕种，产生违法占地行为，因此，构成违法占地。

第二种意见认为，不构成违法占地。秸秆收购点是进行临时堆放，只在收购小麦秸秆时短期使用，秸秆收购结束后将会种植蔬菜，所圈占土地地面也没有硬化，属于临时堆放中转性质的用地，因此，不构成违法占地。

分 析

违法占地是指行为人未经批准，或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地进行非农业建设的行为。笔者认为，本案中，当事人王磊与村委会签订了临时用地租赁合同，同时，并未对该块地造成破坏。因此，不属于违法占地。 其理由如下。

第一，没有对耕地造成实质性破坏。当事人王磊只是拉起围墙和建设简易活动房，大部分土地为收购储存小麦秸秆所占用，建设围墙是出于安全防火的需要。且所圈占土地地面未硬化，只是用于小麦秸秆进行临时存放、打捆、中转，对耕地的耕种功能没有破坏。

第二，属于季节性收购。小麦秸秆收购属于阶段性的，秸秆收购占用土地时间只有4个月，同时，参照临时用地的规定，应允许建设一些附属物及其他配套设施。

第三，不宜认定为违法占地。目前对违法占用耕地判断的常规性标准为“是否对耕地地面进行预制硬化或者建设永久性建筑物”，如果一旦把秸秆收购点认定为违法占地，不但对违法占用土地面积不好认定，临时使用人可以在正式行政处罚书下达前清理全部附属物及小麦秸秆，导致已经认定的违法行为灭失以及已经认定的行政处罚无法实施。同时在不同程度上也浪费了一定的行政资源。

第四，应参照临时用地管理。《土地管理法》第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。” 虽然，该条规定了临时用地的范围及时间，但是考虑农村基层生产生活的实际，《土地管理法》中临时用地规定的范围已经不能包括新出现的不同形式临时用地，因此，国土资源部门应灵活掌握。

第五，应尽快完善临时用地手续。作为国土资源部门，应当根据《土地管理法》第五十七条的规定，督促临时用地使用人与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会在签订正式临时使用土地合同。在按照合同的约定支付临时使用土地补偿费基础上，参照临时用地管理规定，监督临时用地使用人签订复垦保证书，进一步加强后续动态监督临时使用人按临时用地合同约定的用途使用和按期复垦。

综上所述，笔者认同第二种意见。